نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی طرح زکات
نظرات استدلالی شورای نگهبان درباره طرح زکات منتشر شد.
مرحله اول: جلسه 2/2/1388 شورای نگهبان
مرحله دوم: جلسه 13 /3/1388 شورای نگهبان
مرحله سوم: جلسه 12 /5/1390 شورای نگهبان
مرحله چهارم: جلسه 18 /8/1390 شورای نگهبان
طرح زکات
1- مقدمه
طرح «زکات» از سوی تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به منظور تشویق مردم به اداء زکات و سازماندهی امور مربوط به آن، به مجلس تقدیم گردید. این طرح، در تاریخ 22/7/1387 برای بررسی به صورت دو شوری به کمیسیون اقتصادی به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد. کمیسیون مزبور پس از بحث و بررسی طرح پیشنهادی، کلیات آن را در 7/8/1387 و جزئیات آن را نهایتاً در جلسه 4/12/1387 با اصلاحات و الحاقاتی در مواد طرح به تصویب رساند و گزارش آن را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. مجلس نیز در تاریخ 18/1/1388، مصوبه مزبور را با اصلاحاتی تصویب و برای طی مراحل قانونی مقرر در اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال کرد.
شورای نگهبان پس از بررسی مصوبه مزبور در جلسه مورخ 2/2/1388 خود، با اعلام مغایرت برخی مفاد این مصوبه با اصول متعدد قانون اساسی؛ از جمله اصل 57 و نیز موازین شرع، نظر خود را طی نامه شماره 32242/30/88 مورخ 6/2/1388 به مجلس اعلام کرد. مجلس شورای اسلامی برای رفع ایرادات شورا، در جلسه علنی مجلس مورخ 20/2/1388 به اصلاح مواد این مصوبه مبادرت کرد و مجدداً آن را به شورای نگهبان ارسال کرد. پس از وصول مصوبه به شورای نگهبان، این شورا در جلسه 13/3/1388 پس از بررسی مصوبه، برخی از مواد آن را مغایر با اصول 57، 85 و 138 قانون اساسی و در مواردی مغایر با موازین شرع و یا دارای ابهام دانست و نظر خود را طی نامه شماره 32853/30/88 مورخ 13/3/1388 به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد.
کمیسیون اقتصادی مجلس برای تأمین نظر شورای نگهبان، با تشکیل جلسات متعدد، سرانجام در جلسه مورخ 29/3/1390 اصلاحات لازم را در مواد دارای ایراد اعمال و آن را به مجلس ارائه کرد. مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی مورخ 2/5/1390، مواد جدید را تصویب و برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال کرد.
شورای نگهبان، در این مرحله از بررسی خود، مجدداً اعلام کرد که به رغم اصلاحات به عمل آمده در مجلس، برخی از مواد همچنان با ابهام و ایراد مواجه است. کمیسیون اقتصادی مجلس این بار در جلسه مورخ 17/7/1390 خود، پس از بررسی ایرادات شورای نگهبان، اصلاحات لازم را در مواد مربوطه اعمال و گزارش آن را به مجلس ارائه کرد که مجلس نیز در جلسه علنی 8/8/1390 موارد مزبور را به تصویب رساند. شورای نگهبان در چهارمین مرحله از بررسی این طرح، پس از بررسی موارد اصلاحی، نظر خود مبنی بر مغایرت نداشتن مفاد مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی را طی نامه شماره 44473/30/90 مورخ 19/8/1390 به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح زکات مصوب 18/1/1388 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- ماده 1
"ماده 1- به منظور تشویق مردم به اداء زکات و سازماندهی امور مربوط، «شورای مرکزی زکات» با عضویت اعضاء زیر تشکیل می‌گردد:
- نماینده ولی فقیه در شورا (رئیس شورا)
- رئیس کمیته امداد امام خمینی (ره) (قائم مقام و دبیر شورا)
- معاون برنامه‌ریزی و راهبردی رئیس جمهور
- وزیر کشور
- وزیر جهاد کشاورزی
- وزیر امور اقتصادی و دارایی
- وزیر رفاه و تأمین اجتماعی
- رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
- رئیس شورای سیاستگذاری ائمه جمعه سراسر کشور
- رئیس سازمان تبلیغات اسلامی
- یک نماینده از کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با انتخاب مجلس به عنوان یک ناظر
تبصره- دبیرخانه شورا در کمیته امداد امام خمینی (ره) تشکیل می‌گردد. همچنین وظیفه جمع‌آوری و مصرف زکات بر عهده آن نهاد بوده که ضمن ارائه گزارش کار به شورا، بودجه مورد نیاز جهت اجراء این قانون را پیشنهاد می‌نماید تا پس از تصویب شورا در بودجه سالیانه آن نهاد توسط معاونت برنامه‌ریزی و راهبردی رئیس جمهور اعمال گردد."
2-1-1- نظرات استدلالی
2-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) از آنجا که عضویت نماینده ولی فقیه در این شورا مفروض انگاشته شده و این امر مستلزم الزام رهبری به نصب و تعیین نماینده در این شورا است. بدین لحاظ، این موضوع مغایر با اصل 57 قانون اساسی و همچنین مغایر با موازین شرع نیز هست.
ب) تشکیل شورای مرکزی زکات که وفق این مصوبه، دبیرخانه آن در کمیته امداد تشکیل می شود، مستلزم توسعه تشکیلات اداری و صرف هزینه جدید و بار مالی برای دولت است که در «طرح» نمایندگان، طریق تأمین این هزینه جدید پیش بینی نشده است، لذا این مصوبه مغایر اصل 75 قانون اساسی می باشد.
ج) با توجه به الزام حضور تعدادی از وزرا و مسئولین دستگاه های اجرایی در شورای مرکزی زکات، این ماده مغایر با اصل 126 قانون اساسی به نظر می رسد که در آن مسئولیت امور اداری و استخدامی کشور، مستقیماً به عهده رئیس جمهور گذارده شده است.
2-1-1-2- دیدگاه ابهام
مشخص نیست که ماهیت شورای مرکزی زکات از حیث تشکیلاتی چیست و مصداق کدام یک از دستگاه-های اجرایی (وزارتخانه، مؤسسه عمومی دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی، شرکت دولتی) محسوب می شود.
2-1-2- نظر شورای نگهبان
در ماده (1) الزام به عضویت نماینده ولی فقیه در شورا، مغایر اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
2-2- ماده 2
"ماده 2- وظایف شورای مرکزی زکات عبارت است از:
الف- تعیین خط مش های اساسی در خصوص جمع آوری و مصرف زکات و تنظیم ضوابط و معیارهای مربوطه.
ب- سیاستگذاری امور تبلیغی و آموزشی در جهت آشنایی و هدایت مردم به اداء زکات.
ج- برنامه ریزی جهت ایجاد هماهنگی، نظارت و مشارکت مؤثر استانداران، فرمانداران، بخشداران، شوراهای اسلامی شهر و روستا و ائمه جمعه و جماعات سراسر کشور در اجراء این قانون."
2-2-1- نظرات استدلالی
2-2-1-1- دیدگاه مغایرت
پرداخت و مصرف زکات، علی الاصول نیازی به نظارت ولی امر ندارد، مگر آنکه ولی امر، خود، لزوم اخذ و مصرف آن در مصارف مشخص را تشخیص دهد؛ همان گونه که در روایات آمده که حضرت امیر (ع) یا خود پیامبر (ص) پس از اعلام عمومی به مردم برای اخذ زکات، کارگزارانی را از جانب خود فرستاد تا نسبت به جمع آوری زکات از مردم اقدام نمایند و در جهت مصارفی که خود به عنوان ولی امر تشخیص می-دهد، به مصرف برسانند. در چنین مواردی، کارگزاران اخذ زکات، وکیل از طرف مردم برای به مصرف رساندن زکات نیستند، بلکه نماینده ولی امر هستند. بنابراین، الزام به اخذ زکات نیاز به اذن و تشخیص ولی امر دارد که در این مصوبه، چنین چیزی وجود ندارد.
2-2-2- نظر شورای نگهبان
- وظایف شورای مذکور در ماده (2) از این جهت که بدون اذن ولی امر می باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.
- علاوه بر این در مصوبه از نظر شرعی و قانون اساسی اشکالات دیگری نیز وجود دارد که در صورت رفع ایرادهای مذکور در موارد فوق بررسی و اظهارنظر خواهد شد.
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح زکات مصوب 20/2/1388 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- ماده 1 و 2
"ماده 1- به منظور تشویق مردم به اداء زکات و سازماندهی امور مربوط، «شورای مرکزی زکات» با عضویت اعضاء زیر تشکیل می گردد:
- نماینده ولی فقیه در شورا در صورت تعیین وی از سوی معظّم له (رئیس شورا)
- رئیس کمیته امداد امام خمینی (ره) (قائم مقام و دبیر شورا)
- معاون برنامه‌ریزی و راهبردی رئیس جمهور
- وزیر کشور
- وزیر جهاد کشاورزی
- وزیر امور اقتصادی و دارایی
- وزیر رفاه و تأمین اجتماعی
- رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
- رئیس شورای سیاستگذاری ائمه جمعه سراسر کشور
- رئیس سازمان تبلیغات اسلامی
- یک نماینده از کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با انتخاب مجلس به عنوان یک ناظر تبصره- دبیرخانه شورا در کمیته امداد امام خمینی (ره) تشکیل می گردد. همچنین وظیفه جمع آوری و مصرف زکات بر عهده آن نهاد بوده که ضمن ارائه گزارش کار به شورا، بودجه مورد نیاز جهت اجراء این قانون را پیشنهاد می نماید تا پس از تصویب شورا در بودجه سالیانه آن نهاد توسط معاونت برنامه-ریزی و راهبردی رئیس جمهور اعمال گردد.
ماده 2- وظایف شورای مرکزی زکات با اذن ولیّ فقیه عبارت است از:
الف- تعیین خط مش های اساسی در خصوص جمع آوری و مصرف زکات و تنظیم ضوابط و معیارهای مربوطه.
ب- سیاستگذاری امور تبلیغی و آموزشی در جهت آشنایی و هدایت مردم به اداء زکات.
ج- برنامه ریزی جهت ایجاد هماهنگی، نظارت و مشارکت مؤثر استانداران، فرمانداران، بخشداران، شوراهای اسلامی شهر و روستا و ائمه جمعه و جماعات سراسر کشور در اجراء این قانون."
3-1-1- نظرات استدلالی
3-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) با توجه به اینکه برخی از اعضای شورای مرکزی زکات، از کارمندان دولت نیستند (مانند رئیس سازمان تبلیغات اسلامی، رئیس شورای سیاستگذاری ائمه جمعه سراسر کشور، رئیس کمیته امداد و نماینده ولی فقیه)، و از سوی دیگر، امور واگذار شده به این شورا از امور اجرایی است که وفق اصل 60 قانون اساسی، اِعمال آن بر عهده قوه مجریه نهاده شده است، لذا شائبه مغایرت با اصل 60 قانون اساسی برای این شورا و وظایف محول شده به آنها وجود دارد.
ب) زکات در نظام اسلامی، از اصول کشورداری اسلامی است و همه حاکمان اسلامی در زمان خود، مأموران و عاملان جمع آوری زکات داشته اند. بنابراین، نمی توان با استناد به دینی بودن امر زکات، دخالت دولت در آن را در نظام اسلامی نفی کرد.
ج) هر چند واگذاری مسئولیت اِعمال امور اجرایی به قوه مجریه در قانون اساسی مُرادف با تصدّی کلیه امور اجرایی توسط دولت نیست، اما تنظیم سیاست های اجرایی و ضابطه گذاری برای اجرای قوانین (تصویب آیین نامه، بخشنامه و...) قطعاً در صلاحیت دولت است. در ماده 2 این مصوبه نیز وظایف محوّل شده به شورای مرکزی زکات (تعیین خط مشی اساسی در خصوص جمع آوری، سیاستگذاری امور تبلیغی جهت آشنایی، برنامه ریزی جهت ایجاد هماهنگی و نظارت و ...) داخل در ارکان اساسی اجرا است. به عبارت دیگر، این امور، به دلیل ایجاد تکلیف و وظیفه برای ارگان های دولتی و دستگاه های حکومتی و همچنین مردم، در زمره سیاستگذاری در امور اجرایی مربوط به کشور محسوب می شود و بر این اساس، در صلاحیت قوه مجریه است. از این جهت، عضویت افرادی خارج از قوه مجریه در شورای مرکزی زکات، مغایر با اصل 60 قانون اساسی است.
د) با توجه به اینکه از یک سو، شأنیت این مصوبه، بر اساس اختیارات و شئون مربوط به حوزه ولایت مطلقه فقیه و فرمان رهبری نیست، بلکه مربوط به صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی است و از سوی دیگر، در این مصوبه برای دستگاه های اجرایی وظایفی معیّن شده است که در حیطه هیچ یک از قوای قضائیه، مقنّنه و شئونات مربوط به ولیّ فقیه نمی گنجد، لذا در درجه اول، می بایست ساختار و قالب این مصوبه با اصول و مقتضیات قانون اساسی مطابقت داشته باشد. بر این اساس، شورایی که در این مصوبه، ذاتی کاملاً اجرایی دارد، می باید نحوه الحاقش به قوه مجریه مشخص باشد، ضمن آنکه اذن بعدی رهبری نیز نمی تواند سازمان مقرّر در این مصوبه را ایجاد کند، مگر آنکه در خود قانون تصریح شده باشد. در صورت اخیر نیز، قانون مصوّب و اجرای آن، تماماً معلّق به اذن خواهد بود که به نظر می رسد اساساً قانونگذاریِ بدین نحو، قابل پذیرش نباشد.
هـ) در بند (ج) ماده 2 برای شوراهای شهر و روستا نقش اجرایی پیش بینی شده است که این امر مغایر با شأن صرفاً نظارتی این شوراها در اصل 100 قانون اساسی است.
3-1-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) به نظر می رسد شائبه مغایرت با اصل 60 منتفی باشد؛ زیرا وفق قانون اساسی، این اصل کلّی را نداریم که اجرای همه قوانین با دولت (قوه مجریه) است تا بعداً ایراد گرفته شود نهادهای غیردولتی یا کارمندان غیردولتی نمی توانند اجرای بخشی از قوانین را به عهده بگیرند. به عنوان مثال قوانین ناظر بر شهرداری ها یا کتابخانه های عمومی غیردولتی، همچینن قوانین ناظر بر اصناف و... به رغم داخل نبودن در قوه مجریه، اجرای برخی از قوانین را بر عهده دارند. آنچه که از اصل 60 و اصل استقلال قوا (اصل 57) در قانون اساسی برمی-آید، آن است که اولاً قوه مجریه، مسئول اجرائیات کشور در بخش کلان جامعه (امور اجرایی که مربوط به کشورداری و تنظیم امور کشور می باشد) است و ثانیاً قوای دیگر نمی توانند در این امور اجرایی مربوط به قوه مجریه، دخالت کنند. بنابراین، نمی توان گفت که مجری تمام قوانین، دولت به معنای خاص (قوه مجریه) است و از این جهت، شورای مرکزی زکات با حضور اعضایی خارج از قوه مجریه را نافی صلاحیت های قوه مجریه و در تغایر با اصل 60 قانون اساسی دانست.
ب) با توجه به اینکه زکات، یک امر دینی است و ارتباطی با اجرائیات حکومت به حسب عرف امروز ندارد، می‌توان گفت واگذاری امور اجرایی مربوط به زکات به شورای مذکور در ماده (1)، مغایرتی با اصل 60 قانون اساسی و وظایف خاص قوه مجریه ندارد.
ج) با توجه به اینکه ولی فقیه در کشورداری و امور مربوط به اداره نظام اسلامی، دارای ولایت مطلقه است و بر این اساس، کلیه امور مربوط به کشورداری که در قانون اساسی به قوای سه گانه تفویض شده است، برگشتش به ولایت مطلقه فقیه است، لذا در صورت پذیرش و امضای این مصوبه (طرح زکات) توسط ولی فقیه، هیچ مانع قانونی و شرعی برای تصدّی اجرایی امور مربوط به زکات توسط شورای مذکور در این مصوبه نخواهد بود.
د) منظور قانون گذار و هدف این مصوبه، پیگیری زکات به عنوان یک موضوع رسمی حکومتی نیست، بلکه منظور آن است که گام به گام این امر شرعی را اجرایی و عملی کنند. به عبارت دیگر، واگذاری مسئولیت «تعیین خط مشی و سیاستگذاری» راجع به زکات به شورای مذکور در این مصوبه، این نیست که این شورا در احکام شرعیه و مقررات اصلی مربوط به آن دخالتی داشته باشد، بلکه منظور آن است که شورای مزبور با حفظ احکام و مقررات شرعی مربوط به زکات، نسبت به نحوه جمع آوری، مصرف و سایر کارهای این چنینی، خط مشی گذاری کند و سیاست های کلّی را تعیین نماید. واگذاری این مسئولیت به این شورا نیز بر اساس خبرویّت و صاحب نظر بودن اعضای مذکور در آن می باشد که با وجود اذن ولیّ‌فقیه نسبت به آن، بدون اشکال است.
هـ) اِعمال و اجرای قوانین توسط قوه مجریه در اصل 60، ناظر بر این نیست که لزوماً هر کار اجرایی در دست قوه مجریه است؛ چه آنکه برخی از کارهای اجرایی در قانون اساسی به عهده قوه قضائیه گذارده شده است.
و) اشکال پیشین شورای نگهبان مبنی بر غیرشرعی بودن مصوبه مذکور به دلیل عدم کسب اذن رهبری، از باب مغایرت مصوبه با قانون اساسی نبود که بگوییم با اذن رهبری و از باب اطلاق ولایت فقیه، ایرادِ عمل کردن بر خلاف قانون اساسی مرتفع شده است، بلکه به این دلیل بود که مسئولیت های واگذار شده به این شورا در امور مربوط به زکات (تصمیم گیری، سیاست گذاری و اجرا)، نسبت به همه افراد؛ از جمله مقام رهبری الزام ایجاد می کرد و مقام رهبری را در محدوده ای که به ایشان مربوط است (= امور مربوط به زکات)، محدود می-نمود. بر این اساس، اذن ولیّ فقیه مبنی بر بی اشکال بودن محدودیت ایجاد شده در حیطه شئون ولایت در موضوع زکات، می تواند رافع ایراد مذکور باشد.
ز) با توجه به نحوه اصلاح به عمل آمده در مجلس شورای اسلامی نسبت به ماده 2، که در آن به طور مطلق و کلّی، صلاحیت های شورای مرکزی زکات را منوط به اذن ولیّ فقیه کرده است، کلیّه ایرادهای ناظر بر مسئله اذن رهبری؛ اعم از ایراد مغایرت مصوبه با قانون اساسی (واگذاری صلاحیت اجرایی متعلّق به قوه مجریه، به شورای مذکور در این مصوبه) و همچنین ایراد ناظر بر دخالت در وظایف حاکم و ایجاد محدودیت در آن منتفی شده است.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
تبصره ماده (1) مغایر اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
3-2- ماده 3
"ماده 3- مصادیق زکات و اولویت ها و نحوه مصرف آن مطابق فتاوای مشهور فقهی، آیات شریفه قرآن کریم و نظر ولی فقیه توسط شورا تعیین می شود."
3-2-1- نظرات استدلالی
3-2-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) نحوه نگارش این ماده از لحاظ قانون نویسی صحیح نمی باشد؛ زیرا قانون باید نقش تعیین‌کنندگی را بر عهده داشته باشد و آن را برای اجرا مهیّا کند، نه آنکه به صورت کلّی، همچون این ماده، موضوعات و حدود و ثغور آنها را به جای دیگر احاله کند. به همین دلیل، وجود و عدم وجود این ماده در این قانون هیچ تفاوتی نمی کند. از این لحاظ، این ماده با ایراد قانون اساسی (مغایرت با اصل 85) مواجه است؛ زیرا موارد احاله شده در این ماده، از جمله مواردی است که نیاز به قانون گذاری مجلس دارد، ولی نسبت به آنها قانون گذاری لازم صورت نگرفته است.
ب) واگذاری تعیین مصادیق زکات و اولویت ها و... به شورای مرکزی زکات با ترکیب پیش بینی شده در ماده (1)، به دلیل عدم صلاحیت لازمِ برخی اعضا در تشخیص و استنباط امور شرعی، خلاف عقل و شرع است.
ج) چنان چه زکات را نوعی مالیات بدانیم، وفق اصل 51 قانون اساسی که وضع کلیه مالیات ها، معافیت ها، بخشودگی‌ها و تخفیف های مقرّر در آن را تنها به موجب قانون و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می-داند، واگذاری تعیین مصادیق این نوع مالیات به شورای مزبور، مغایر با اصل 51 قانون اساسی خواهد بود.
د) تعیین مصادیق زکات، اولویت ها و نحوه مصرف آن، نیازمند نصّ قانونی است که این امر وفق اصل 85 قانون اساسی، بر عهدة مجلس شورای اسلامی و غیر قابل تفویض به غیر است. بنابراین واگذاری این موضوع به شورای مزبور، مغایر با اصل 85 قانون اساسی است.
3-2-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
مسئله زکات، هیچ ارتباطی به مالیات ندارد، بلکه یک مسئله کاملاً شرعی است که در فتاوی فقها، شرایط پرداخت آن، مصادیقی مشمول زکات و موارد مصرف آن، دارای قدر متیقّنی است که کاملاً مشخص و معلوم است و اختلاف نظری نیز در خصوص آنها از صدر اسلام تا کنون وجود ندارد. بدین لحاظ، وظیفه واگذار شده به این شورا در مادة 3، به هیچ وجه ناظر بر استنباط فقهی نیست، بلکه ناظر بر مسائل متیقّن و قطعیّات فقهی است، ضمن آنکه مقصود از واگذاری صلاحیت تعیینِ نحوه اخذ زکات به این شورا، صرفاً یک کار شکلی است که نیازمند صلاحیت تخصّصی ویژه ای نیست. واگذاری صلاحیت اعطایی به این شورا با اذن ولیّ‌فقیه، همانند اقدامی است که کمیته امداد امام (ره) با اذن مقام رهبری، نسبت به اخذ «زکات فطریه» انجام می دهد.
3-2-2- نظر شورای نگهبان
ماده (3)، خلاف موازین شرع و مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد.
3-3- ماده 4
"ماده 4- دولت موظف است در جهت اهداف این قانون و بنا بر پیشنهاد کمیته امداد امام خمینی (ره)، حداقل معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر سال را به علاوه ده درصد (10%) در بودجه سال بعد پیش بینی و در اختیار کمیته امداد امام خمینی (ره) جهت مصارف زکات قرار دهد.
تبصره 1- کمیته امداد امام خمینی (ره) موظف است معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر منطقه را به همراه کمک های دولت با اولویت رفع فقر از نیازمندان به مصرف همان منطقه برساند.
تبصره 2- کمیته امداد امام خمینی (ره) با ایجاد بانک اطلاعات ملی زکات، گزارش عملکرد میزان زکات جمع آوری شده در مناطق کشور، کمک های دولت و اقدامات رفع فقر و عمرانی و خدماتی انجام شده را به صورت دوره ای به شورای مرکزی زکات و کمیسیون های اقتصادی و اجتماعی مجلس شورای اسلامی و وزراء مربوطه در شورای مرکزی منعکس نماید."
3-3-1- نظرات استدلالی
3-3-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) با توجه به اینکه حکم مقرّر در این ماده (=تکلیف دولت به اختصاص10% مازاد بر معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر سال به کمیته امداد)، منجر به افزایش هزینه های عمومی می شود و این مصوبه بر اساس طرح قانونی نمایندگان به مجلس تقدیم شده است، لازم است که وفق اصل 75 قانون اساسی، طریق تأمین این هزینه جدید در مصوبه مجلس معلوم و مشخص می شد. بدین لحاظ، از آنجا که طریق تأمین هزینه مزبور در این طرح مشخص نشده است، این ماده مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.
ب) از آنجا که چیزی که زکات دهنده به عنوان زکات می دهد، چنانچه جنس و عین خاصّی باشد، باید همان جنس و عین به فقیر برسد و غیر از خود مالک، کسی حق ندارد جنس داده شده را تبدیل به مال دیگری کند، بنابراین حکم مقرّر در تبصره (1) که کمیته امداد امام(ره) را موظف کرده که معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر منطقه را به مصرف همان منطقه برساند، مغایر موازین شرعی است، مگر آنکه از کلّ این مصوبه استفاده شود که این موارد نیز مبتنی بر اذن ولی فقیه می باشد.
ج) در تبصره (1) ماده مزبور، چنانچه اولویت ارائه شده برای مصرف زکات (=رفع فقر)، «اولویت تعیینیّه» باشد، به نحوی که سایر موارد مصرف زکات را در موارد مقتضی از تعیّن بیندازد، خلاف موازین شرع می-باشد؛ زیرا در میان مصارف متعدّد زکات، به طور مطلق نمی توان اولویت را به یکی از مصارف؛ همچون رفع فقر داد، بلکه چه بسا در مواردی، تعیّن مصرف زکات در چیزی غیر از رفع فقر باشد.
د) اگر منظور از حکم مندرج در تبصره (1) این ماده این باشد که نیازمندان و فقرای ساکن در منطقه ای که زکات از آنها جمع آوری شده است، نسبت به فقرای سایر مناطق در اولویت هستند، همچنان اطلاق این حکم، مغایر با موازین شرع می باشد؛ زیرا در این فرض نیز با تشخیص ولیّ فقیه نسبت به لزوم رفع فقر از فقیر نیازمندتری که در منطقه ای غیر از منطقه محل جمع آوری زکات ساکن است، زکات می باید در رفع فقر فقرای اخیر مصرف شود که مصلحت نیز موافق این حکم است.
هـ) مقرّر کردن حکم برای کمک های مالی دولت در تبصره (1) ماده مزبور، مبنیّاً بر اشکال پیش گفته در مغایرت متن ماده (4) با اصل 75 قانون اساسی، دارای ایراد است. تبصره (2) ماده (4) نیز مبنیّاً بر اشکال مزبور، واجد ایراد است.
3-3-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
منظور از تبصره (1) ماده مزبور، اولویت بخشی تعیینی برای مصرف زکات در رفع فقر نسبت به سایر مصارف زکات نیست، بلکه منظور آن است که نیازمندان و فقرای ساکن در منطقه ای که زکات از آنها جمع آوری شده است، نسبت به فقرای سایر مناطق در اولویت هستند که این موضوع نیز منطبق بر فتوایی است که همه فقها می دهند. بنابراین، عبارت این تبصره، ناظر بر تقدّم و اولویّت رفع فقر نسبت به سایر مصارف زکات نیست تا ایراد مغایرت با موازین شرعی را به دنبال داشته باشد.
3-3-2- نظر شورای نگهبان
- ماده (4)، مغایر اصل 75 قانون اساسی شناخته شد.
- در تبصره (1) ماده (4)، کلمه «منطقه» ابهام دارد و عبارت «رفع فقر» در تبصره مذکور نیز از این جهت که مشخص نیست منظور از رفع فقر مطلق است یا نسبی، مبهم می باشد. پس از رفع ابهام، اظهارنظر خواهد شد.
- تبصره (1) ماده (4) از این جهت که موظف می کند بدون اذن ولی فقیه، معادل ریالی زکات جمع آوری شده را به مصرف برسانند، خلاف موازین شرع شناخته شد و در خصوص کمک های دولت، مغایر اصل 75 قانون اساسی شناخته شد.
- تبصره (2) ماده (4) مبنیاً بر تبصره (1) باید اصلاح شود.
3-4- ماده 5
"ماده 5- شوراهای زکات در استان، شهرستان و بخش به شرح ذیل تعیین می گردند:
1- شورای استان مرکب از امام جمعه مرکز استان به عنوان رئیس شورا، مدیر کل کمیته امداد امام خمینی (ره) استان به عنوان دبیر، استاندار، مدیران کل جهاد کشاورزی، امور اقتصادی و دارایی، بهزیستی، مدیر صدا و سیما، رئیس سازمان تبلیغات اسلامی و رئیس شورای استان.
2- شورای شهرستان مرکب از امام جمعه، به عنوان رئیس، رئیس شاخه کمیته امداد امام خمینی (ره)، به عنوان دبیر، فرماندار، رئیس اداره بهزیستی، مدیر جهاد کشاورزی، رئیس اداره امور مالیاتی، رئیس سازمان تبلیغات اسلامی و رئیس شورای شهر مرکز شهرستان.
3- شورای بخش مرکب از امام جمعه یا روحانی سرشناس به عنوان رئیس، رئیس شاخه کمیته امداد امام خمینی (ره) به عنوان دبیر، بخشدار، رئیس شورای بخش و دو نفر معتمد محلی."
3-4-1- نظرات استدلالی
3-4-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) واگذاری امور مربوط به زکات به شوراهای استان و شهرستان و بخش، خلاف موازین شرع است؛ زیرا این وظایف در زمره صلاحیت های حاکم اسلامی و ولی فقیه است. از این حیث، واگذاری امور مربوط به زکات به این شوراها مغایر با اصل 57 قانون اساسی نیز می باشد.
ب) با توجه به اینکه تشکیل شوراهای مذکور در این ماده، مستلزم توسعه تشکیلات اداری و صرف هزینه جدید و بار مالی برای دولت است و این مصوبه بر اساس طرح قانونی نمایندگان به مجلس تقدیم شده است، لازم است که وفق اصل 75 قانون اساسی، طریق تأمین این هزینه جدید در مصوبه مجلس معلوم و مشخص می شد. بدین لحاظ، از آنجا که طریق تأمین هزینه مزبور در این طرح مشخص نشده است، این ماده مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.
3-4-2- نظر شورای نگهبان
ماده (5) در مورد شوراهای استان و شهرستان و بخش، خلاف موازین شرع و مغایر اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
3-5- ماده 6
"ماده 6- سیاست های تبلیغی و تشویقی در جهت ترغیب مردم به اداء زکات از قبیل کمک به کشاورزان و دامداران و نحوه اداره شوراهای استان، شهرستان و بخش و چگونگی تعیین معتمدان محلی و روحانی سرشناس در آئین نامه اجرایی این قانون پیش بینی می‌گردد.
هزینه های ناشی از اجراء این طرح حداکثر ده درصد (10%) از محل وصولی های مربوطه تأمین می-گردد.
امور زکات و شوراهای آن در مراکز دهستان ها و روستاهای تابع، شورای بخش است و در موارد استثناء به دلیل گسترش امر زکات شورای شهرستان نسبت به تشکیل شورای مرکز دهستان و روستا اقدام می کند."
3-5-1- نظرات استدلالی
3-5-1-1- دیدگاه مغایرت
عبارت مندرج در انتهای ماده (6) که مقرر می دارد: «امور زکات و شوراهای آن در مراکز دهستان ها و روستاهای تابع، شورای بخش است و در مورد استثناء به دلیل گسترش امر زکات شورای شهرستان نسبت به تشکیل شورای مرکز دهستان و روستا اقدام می کند»، علاوه بر اشکالات شرعی و قانون اساسی قبلی، مغایر اصل 85 قانون اساسی نیز می باشد؛ زیرا در این مصوبه، تعیین و تعریف شورای مرکز دهستان و روستا که امری تقنینی است و وفق اصل 85، در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است را در موارد استثنائی به عهده شورای شهرستان نهاده است.
3-5-2- نظر شورای نگهبان
در ماده (6) عبارت فراز اخیر آن «امور زکات و شوراهای آن در مراکز دهستان ها و روستاهای تابع، شورای بخش است و در مورد استثناء به دلیل گسترش امر زکات، شورای شهرستان نسبت به تشکیل مرکز دهستان و روستا اقدام می کند»، علاوه بر اشکالات شرعی و قانون اساسی قبلی، مغایر اصل 85 قانون اساسی نیز شناخته شد.
3-6- ماده 7
"ماده 7- آیین نامه اجرایی این قانون ظرف مدت سه ماه توسط دبیرخانه شورا تهیه و با تأیید شورا به تصویب هیئت وزیران می رسد."
3-6-1- نظرات استدلالی
3-6-1-1- دیدگاه مغایرت
با توجه به اینکه در این ماده، آیین نامه اجرایی این قانون را منوط و مقیّد به تأیید شورای زکات نموده است، مغایر اصل 138 قانون اساسی به نظر می رسد؛ زیرا وفق اصل 138 قانون اساسی، مسئولیت نگارش و تدوین آیین نامه اجرایی قوانین در غیر قوه مقنّنه و قضائیه با هیئت وزیران است، بدون آنکه نیازمند تأیید نهاد دیگری باشد.
3-6-2- نظر شورای نگهبان
در ماده (7) منوط کردن تصویب آیین نامه به تأیید شورا، مغایر اصل 138 قانون اساسی شناخته شد.
4- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح زکات مصوب 2/5/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله سوم)
4-1- ماده 1 و 2
"ماده 1- به منظور تشویق مردم به ادای زکات و سازماندهی امور مربوط در صورت اذن ولی فقیه و اعطاء اختیارات در چارچوب این قانون، «شورای مرکزی زکات» با عضویت اعضاء زیر تشکیل می-گردد:
الف- نماینده ولی فقیه در شورا (رئیس شورا)
ب- رئیس کمیته امداد امام خمینی (ره) (قائم مقام و دبیر شورا)
پ- معاون برنامه‌ریزی و راهبردی رئیس جمهور
ت- وزیر کشور
ث- وزیر جهاد کشاورزی
ج- وزیر امور اقتصادی و دارایی
چ- وزیر رفاه و تأمین اجتماعی
ح- رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
خ- رئیس شورای سیاستگذاری ائمه جمعه سراسر کشور
د- رئیس سازمان تبلیغات اسلامی
ذ- یک نماینده از کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با پیشنهاد کمیسیون و انتخاب مجلس به عنوان یک ناظر
تبصره- دبیرخانه شورا در کمیته امداد امام خمینی (ره) تشکیل می گردد. همچنین وظیفه جمع آوری و رساندن زکات به موارد مصرف بر عهده آن نهاد است که علاوه بر ارائه گزارش کار به شورا، بودجه مورد نیاز جهت اجرای این قانون را پیشنهاد می نماید تا پس از تصویب شورا، توسط دولت در بودجه سالانه آن نهاد قرار گیرد و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تخصیص اعتبار یابد تا به مصرف برسد.
ماده 2- وظایف شورای مرکزی زکات عبارت است از:
الف- ..."
4-1-1- نظرات استدلالی
4-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) ظاهر عبارت به کار رفته در تبصرة مادة (1) آن است که مجلس شورای اسلامی اختیاری در کم یا زیاد کردن بودجة مورد درخواست شورای مرکزی زکات که در لایحة بودجة سالانة دولت می آید را ندارد و باید عیناً بودجة مورد درخواست را به تصویب رساند. بر این اساس، این مقرره مغایر با اصل 52 قانون اساسی است که رسیدگی و تصویب بودجة سالانه کل کشور را از صلاحیت های مجلس شورای اسلامی می داند. به موجب اصل 52 «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»
ب) ظاهر عبارت به کار رفته در تبصره ماده (1) ناظر بر آن است که دولت ملزم است بودجة مورد نیاز برای اجرای این قانون را پس از پیشنهاد کمیتة امداد و تصویب در شورای مرکزی زکات، عیناً در لایحة بودجة سالانه بگنجاند. اولاً الزام کردن دولت به گنجاندن این موضوع در بودجة سالانه، مغایر با اصل 52 قانون اساسی است؛ زیرا وفق اصل 52، بودجه سالانة کل کشور، از طرف دولت تهیه می شود و بر این اساس، این دولت است که باید تشخیص دهد که بودجة اختصاص یافته به هر دستگاه، به چه میزان است؛ به عبارت دیگر، نمی توان دولت را ملزم نمود هر آنچه را که شورای مرکزی زکات برای بودجة خویش تصویب می-کند، عیناً در لایحة بودجه بگنجاند؛ ثانیاً در صورت صحّت برداشت فوق از این تبصره (= عدم اختیار دولت در کم و زیاد کردن بودجة اجرایی قانون زکات و الزام به گنجاندن عین بودجة مورد درخواست شورای مرکزی زکات)، با این مصوبة مجلس که به صورت طرح از سوی نمایندگان به صحن علنی مجلس ارائه شده است، هزینة عمومی دولت نیز افزایش خواهد یافت که به دلیل عدم پیش بینی طریق تأمین این هزینة جدید در مصوبه، این تبصره مغایر با اصل 75 قانون اساسی است؛ زیرا وفق اصل 75 قانون اساسی، در مواردی که طرح های قانونی نمایندگان به افزایش هزینة عمومی یا تقلیل درآمد عمومی می انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق تأمین هزینة جدید یا طریق جبران کاهش درآمد، معلوم شده باشد.
ج) اصل الزام دولت به در نظر گرفتن بودجه برای یک دستگاه یا مورد خاص در یک مصوبة قانونی، مغایرتی با اصول قانون اساسی؛ از جمله اصل 52 ندارد؛ زیرا صدر اصل 52 در بیان نحوة تنظیم بودجة سالانه کل کشور در دولت، بیان می کند: «بودجة سالانة کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد». بنابراین، دولت باید بودجة سالانة کل کشور را بر اساس قانون تنظیم کند و تبصرة مادة (1) نیز از جمله قوانین لازم الرعایه در تنظیم لایحة بودجه است. اما الزام دولت به گنجاندن عین بودجة پیشنهادی شورای مرکزی زکات در لایحة بودجه، بدون اینکه حق دخل و تصرف و کم یا زیاد کردن آن را داشته باشد، با صلاحیت و اختیار دولت در تنظیم و توازن لایحة بودجه، مقرر در اصل 52 قانون اساسی، در تغایر است.
4-1-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
ایراد اصلی شورای نگهبان در مرحله اول و دوم، ناظر بر مغایرت این مصوبه با اختیارات ولی فقیه و دخالت در شئون مربوط به حاکم اسلامی بوده و از این جهت مصوبه، مغایر با موازین شرع (در مرحله اول) و مغایرت با اصل 57 (در مرحله دوم) تشخیص داده شد. بدین لحاظ، اصلاحاتی که در ماده (1) این مصوبه انجام شده، در راستای این بوده که سازماندهی امور مربوط به زکات و به عبارت دیگر، کل مصوبه، منوط به اذن ولی فقیه و اعطای اختیارات از سوی ایشان به شورای مرکزی زکات شود. بر این اساس، اجرایی شدن این مصوبه، در صورت اعطای اختیار از سوی ولی فقیه خواهد بود و به همین جهت، ایراد سابق شورای نگهبان نسبت به مواد (1) و (2)، در این خصوص برطرف شده است. با این حال، اصلاحات انجام شده، برخی ایرادات دیگر را موجب شده است.
4-1-1-3- دیدگاه ابهام
حکم تبصرة مادة (1) از جهت الزام دولت به گنجاندن عین بودجة مصوب شورای مرکزی زکات در لایحة بودجة کل کشور یا امکان دخل و تصرف دولت در آن، روشن نیست و با ابهام مواجه است. همچنین، حکم این تبصره در خصوص اختیار یا عدم اختیار مجلس در تغییر بودجة مزبور نیز با ابهام مواجه است. بر این اساس، اظهارنظر نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت این مصوبه با قانون اساسی (اصل52) امکان پذیر نیست.
4-1-2- نظر شورای نگهبان
در تبصرة مادة (1)، قرار دادن مصوبه شورای مذکور توسط دولت در بودجه سالانه و تصویب آن در مجلس از این جهت که معلوم نیست آیا مراجع مذکور ملزم به این امر می باشند یا خیر؟ ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.
4-2- ماده 3
"ماده 3- هر گونه اقدام در مورد زکات از قبیل جمع آوری و اولویت های مصرف آن مطابق نظر ولی فقیه و با اذن ایشان انجام می گیرد."
4-2-1- نظرات استدلالی
4-2-1-1- دیدگاه عدم مغایرت
الف) با توجه به اینکه در این مادة اصلاحی، کلیة امور مربوط به اخذ زکات و اولویت های آن را به اذن و نظر ولی فقیه قرار داده است و از سوی دیگر، الزامی در ادای زکات برای مؤدیان زکات وجود ندارد، این ماده مغایرتی با موازین شرع ندارد؛ زیرا با این مقرره، چنان چه کسی مشمول ادای زکات باشد، لیکن مقلّد ولیّ فقیه نباشد، می تواند به نحوی که مرجع تقلید خویش تعیین کرده، ادای زکات کند. بنابراین، حکم این ماده به دلیل عدم وجود الزام کلیة افراد به ادای زکات وفق این قانون، از این جهت مغایرتی با موازین شرعی ندارد.
ب) ایراد پیشین شورای نگهبان نسبت به مغایرت مادة 3 پیشین با اصل 85 قانون اساسی نیز به این دلیل بود که در مادة پیشین، تعیین مصادیق زکات، اولویت ها و نحوة مصرف آن را به شورای مرکزی زکات واگذار کرده بود که بر اساس چند موضوع کلّی (فتاوی مشهور فقهی، آیات شریفه قرآن کریم و نظر ولی فقیه) اقدام به تعیین این موارد نمایند، در حالی که تعیین این موارد، از جملة شئون تقنین و ضابطه گذاری بود که قابل واگذاری به شورای مرکزی زکات نبود. بر این اساس، اصلاح صورت گرفته در این ماده ناظر بر حذف صلاحیت شورای مرکزی زکات نسبت به تقنین و ضابطه گذاری در خصوص تعیین مصادیق زکات، اولویت ها و نحوة مصرف آن، ایراد مغایرت با اصل 85 را برطرف کرده است.
4-2-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
4-3- ماده 4
"ماده 4- دولت مجاز است در جهت اهداف این قانون و بنابر پیشنهاد کمیته امداد امام خمینی (ره) حداقل معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر سال را به علاوه ده درصد (10%) در بودجه سال بعد پیش بینی نماید و در اختیار کمیته امداد امام خمینی (ره) جهت مصارف اهداف این قانون قرار دهد.
تبصره 1- کمیته امداد امام خمینی (ره) موظف است معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر محل را به همراه کمک های دولت به مصرف همان محل برساند.
تبصره 2- کمیته امداد امام خمینی (ره) با ایجاد بانک اطلاعات ملی زکات، گزارش عملکرد میزان زکوات جمع آوری شده در مناطق کشور، کمک های دولت و اقدامات رفع فقر و عمرانی و خدماتی انجام شده را به صورت دوره ای به شورای مرکزی زکات و کمیسیون های اقتصادی و اجتماعی مجلس شورای اسلامی منعکس نماید."
4-3-1- نظرات استدلالی
4-3-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) حکم مقرر در تبصرة (1) اصلاحی، از این جهت که کمیتة امداد امام خمینی (ره) را موظف کرده که معادل ریالی زکات جمع آوری شده به همراه کمک های دولت را به مصرف همان محل برساند، ایراد شرعی دارد؛ چه آنکه ممکن است در محل جمع آوری زکات، اساساً مورد مصرفی برای زکات وجود نداشته باشد؛ مثلاً اصلاً فقیری در آن محل نباشد و... ؛ بدین جهت، اطلاق این حکم ناظر بر لزوم مصرف زکات جمع-آوری شده در محل جمع آوری شده و عدم امکان مصرف آن در محل های دیگر؛ چون شامل مواردی هم می-شود که در محل جمع آوری زکات، مصداقی برای مصرف زکات وجود ندارد، مغایر با موازین شرع است.
ب) با توجه به حکم مقرر در مادة 3 که هرگونه اقدام در مورد زکات؛ از جمله اولویت های مصرف آن را به اذن و نظر ولی فقیه واگذار کرده است، وجود تبصرة (1) مادة 4، زائد و به نحوی در تهافت با مادة 3 است. به عبارت دیگر، در این قانون برای نحوة مصرف زکات و اولویت های مصرف آن، دو حکم مقرر شده است؛ یکی در مادة 3 و دیگری در تبصرة مادة 4. با این وصف، این دو حکم با یکدیگر تعارض و تهافت دارند؛ زیرا اگر وفق حکم مادة 3، ولی فقیه تشخیص دهد که زکات جمع آوری شده در یک محل باید در محل دیگری مصرف شود، با حکم مادة 4 مبنی بر لزوم مصرف زکات جمع آوری شده در همان محل جمع آوری، در تعارض است.
4-3-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
با توجه به آنکه در مادة 4 اصلاحی (بر خلاف مادة 4 پیشین)، دولت برای اختصاص بودجه و کمک مالی به کمیتة امداد امام خمینی الزامی ندارد و صرفاً این ماده، اجازة کمک مالی به میزان مقرر در این ماده را به دولت داده است، ایراد پیشین شورای نگهبان نسبت به مغایرت با اصل 75 قانون اساسی برطرف شده است.
4-3-2- نظر شورای نگهبان
تبصرة (1) مادة (4) با متن مذکور در مادة (3) که اولویت های مصرف را منوط به نظر و اذن ولی فقیه نموده است، تهافت دارد؛ باید این تهافت رفع شود.
4-4- ماده 5
"ماده 5- شوراهای زکات در استان، شهرستان و بخش در صورت اذن ولی فقیه یا نماینده مأذون از سوی ایشان به شرح ذیل تعیین می گردند:
1- شورای استان عبارتند از امام جمعه مرکز استان به عنوان رئیس شورا، مدیر کل کمیته امداد امام خمینی (ره) استان به عنوان دبیر، استاندار، مدیران کل جهاد کشاورزی، امور اقتصادی و دارایی، بهزیستی، مدیر صدا و سیما و رئیس سازمان تبلیغات اسلامی.
2- شورای شهرستان عبارتند از امام جمعه به عنوان رئیس، رئیس شاخه کمیته امداد امام خمینی (ره)، به عنوان دبیر، فرماندار، رئیس اداره بهزیستی، مدیر جهاد کشاورزی، رئیس اداره امور مالیاتی و رئیس سازمان تبلیغات اسلامی.
3- شورای بخش عبارتند از امام جمعه به عنوان رئیس، رئیس شاخه کمیته امداد امام خمینی (ره) به عنوان دبیر و دو نفر معتمد محلی به انتخاب امام جمعه."
4-4-1- نظرات استدلالی
4-4-1-1- دیدگاه عدم مغایرت
ایراد پیشین شورای نگهبان ناظر بر مغایرت مادة 5 با موازین شرع و اصل 57 قانون اساسی در اصلاحات انجام شده در این ماده، برطرف گردیده است؛ چه آنکه مبنای ایراد پیشین شورا این بود که وظایف برشمرده شده برای این شوراها، در زمره صلاحیت های حاکم اسلامی و ولی فقیه است و از این حیث، واگذاری امور زکات به این شوراها مغایر با موازین شرع و همچنین اطلاق شئون به رسمیت شناخته شده برای ولی فقیه در اصل 57 قانون اساسی تشخیص داده شد. بنابراین، با توجه به منوط شدن تشکیل این شوراها به اذن ولی فقیه در مادة 5 اصلاحی، این ایرادها برطرف شده است.
4-4-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
4-5- ماده 6
"ماده 6- سیاست های تبلیغی و تشویقی در جهت ترغیب مردم به ادای زکات از قبیل اختصاص یارانه به کشاورزان و دامداران و نحوه اداره شوراهای استان، شهرستان و بخش و چگونگی تعیین معتمدان محلی در آئین نامه اجرایی این قانون پیش بینی می‌گردد.
هزینه های ناشی از اجرای این قانون تا حداکثر ده درصد (10%) از محل وصولی های مربوطه تأمین می گردد.
مسئول امور زکات و شوراهای آن در مراکز دهستان ها و روستاهای تابع، شورای بخش است و در موارد استثناء به دلیل گسترش امر زکات شورای شهرستان به تشکیل شورای مرکز دهستان و روستا اقدام می کند."
4-5-1- نظرات استدلالی
4-5-1-1- دیدگاه مغایرت
تشکیلات پیش بینی شده در این ماده برای جمع آوری زکات، به حدّی عریض و طویل است که زکات جمع-آوری شده برای فقرا را باید صرف تأمین هزینة این تشکیلات کرد.
4-5-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
اولاً جمع آوری زکات به صورت منظم و ضابطه مند، قطعاً نیازمند تشکیلات و وسایل لازم برای جمع آوری است؛ ثانیاً یکی از موارد مصرف زکات بر مبنای نصوص شرعی، «عاملین علیها» (کسانی که مسئول جمع-آوری و مصرف زکات در موارد مربوط هستند) است؛ ثالثاً در این ماده، کلّ هزینه های اجرای این قانون؛ از جمله تشکیلات مربوطه را تا حداکثر ده درصد از محل وصولی های زکات قرار داده است. بنابراین، پیش بینی تشکیلات مقرر در این ماده، مغایرتی با موازین شرعی ندارد.
4-5-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
4-6- ماده 7
"ماده 7- آیین نامه اجرایی این قانون ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون توسط دبیرخانه شورا تهیه می شود و به تصویب شورای مرکزی می رسد."
4-6-1- نظرات استدلالی
4-6-1-1- دیدگاه مغایرت
ایراد پیشین شورا به مادة 7، آن بود که در مصوبة پیشین، تصویب آیین نامه اجرایی قانون زکات در هیأت وزیران را منوط و مقیّد به تأیید شورای مرکزی زکات نموده بود؛ لذا از این جهت، با اصل 138 قانون اساسی مغایر تشخیص داده شد. در اصلاح به عمل آمده در این ماده، به طور کلّی صلاحیت تصویب آیین نامه اجرایی این قانون را از هیأت وزیران سلب و به شورای مرکزی زکات واگذار کرده است؛ حال آنکه وفق اصل 138 قانون اساسی، مسئولیت نگارش و تدوین آیین نامه اجرایی قوانین در غیر قوه مقنّنه و قضائیه با هیئت وزیران است و بنابراین، شورای مرکزی زکات در این خصوص، صلاحیتی ندارد. بنابراین، ایراد مغایرت با اصل 138 قانون اساسی نسبت به مادة 7 اصلاحی، همچنان از جهتی دیگر وارد است.
4-6-2- نظر شورای نگهبان
علی رغم اصلاح به عمل آمده در ماده (7)، اشکال سابق این شورا کماکان به قوت خود باقی است.
5- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح زکات مصوب 8/8/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله چهارم)
5-1- تبصره ماده 1
"تبصره- دبیرخانه شورا در کمیته امداد امام خمینی (ره) تشکیل می گردد. همچنین وظیفه جمع آوری و رساندن زکات به موارد مصرف بر عهده آن نهاد است که علاوه بر ارائه گزارش به شورا، بودجه مورد نیاز جهت اجرای این قانون را پیشنهاد می نماید تا پس از تصویب شورا و با لحاظ ماده (4) این قانون توسط دولت در بودجه سالانه آن نهاد قرار گیرد و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تخصیص اعتبار یابد تا به مصرف برسد."
5-1-1- نظرات استدلالی
با توجه به اصلاح به عمل آمده در این تبصره (منوط شدن تخصیص بودجة اجرایی قانون زکات به مادة 4)، ایراد پیشین شورای نگهبان برطرف شده است؛ چه آنکه در مادة 4، تخصیص بودجه و کمک مالی دولت به کمیتة امداد را به اختیار دولت واگذار کرده که بر این اساس، دولت بدون آنکه الزامی داشته باشد، می تواند به میزانی که خود تشخیص می دهد، در لایحة بودجه برای این موضوع، بودجه اختصاص دهد. پس از آن نیز، طبق روال معمول در لایحة بودجه بر اساس اصل 52، مجلس شورای اسلامی نیز باید بودجة پیشنهادی دولت برای دستگاه ها؛ از جمله بودجة مزبور را بررسی و تصویب کند. بنابراین، ابهام شورای نگهبان در تبصرة پیشین مادة 1، مرتفع شده است.
5-1-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
5-2- تبصره (1) ماده 4
"تبصره 1- کمیته امداد امام خمینی (ره) موظف است معادل ریالی زکات جمع آوری شده در هر محل را به همراه کمک های دولت در صورت اذن ولی فقیه به مصرف همان محل برساند."
5-2-1- نظرات استدلالی
با توجه به اصلاح به عمل آمده در تبصرة (1) ماده 4 که مصرف زکات در هر محل را منوط به اذن ولی فقیه کرده است، تهافت و تعارض این ماده با مادة 3 برطرف شده است.
5-2-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
5-3- ماده 7
"ماده 7- آیین نامه اجرایی این قانون ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون توسط دبیرخانه شورا تهیه می شود و پس از تأیید شورای مرکزی به تصویب هیأت وزیران می رسد."
5-3-1- نظرات استدلالی
با توجه به اصلاح به عمل آمده در ماده 7 (واگذاری صلاحیت تصویب آیین نامه اجرایی قانون زکات به هیأت وزیران به جای شورای مرکزی زکات)، ایراد مغایرت با اصل 138 این ماده برطرف شده است.
5-3-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، با توجه به اصلاحات به عمل آمده ماده مزبور را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
نظر نهایی شورای نگهبان:
مصوبه مجلس شورای اسلامی در خصوص طرح زکات، با توجه به اصلاحات به عمل آمده، مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد.
پیوست ها
----------------------------------
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن طرح زکات مصوب 18/1/1388 مجلس شورای اسلامی.
3. نظر مورخ 6/2/1388 شورای نگهبان در خصوص طرح زکات مصوب 18/1/1388 مجلس شورای اسلامی.
4. متن اصلاحیه طرح زکات مصوب 20/2/1388 مجلس شورای اسلامی.
5. نظر مورخ 13/3/1388 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح زکات مصوب 20/2/1388 مجلس شورای اسلامی.
6. متن اصلاحیه طرح زکات مصوب 2/5/1390 مجلس شورای اسلامی.
7. نظر مورخ 15/5/1390 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح زکات مصوب 2/5/1390 مجلس شورای اسلامی.
8. متن اصلاحیه طرح زکات مصوب 8/8/1390 مجلس شورای اسلامی.
9. نظر مورخ 19/8/1390 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح زکات مصوب 8/8/1390 مجلس شورای اسلامی.
10. نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی طرح زکات (pdf).
لینک کوتاه :
