گفتگو با دکتر خیرالله پروین عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران
با نهادینه شدن شورای نگهبان، دغدغه های حضرت امام(ره) رفع شد
از جهت شکلی تقریبا شورای نگهبان به عنوان مرجع نظارتی شباهتهایی با سایر مراجع نظارتی در کشور های دیگر دارد اما واقعیت امر این است که تفاوتهایی هم وجود دارد که آن تفاوتها شورای نگهبان ما را از سایر مراجع نظارتی دنیا متمایز می کند.
به نظر حضرتعالی خاستگاه نهاد شورای نگهبان در قانون اساسی چیست و تفاوت آن با آنچه در مشروطه وجود داشته چه می باشد؟
بسم الله الرحمن الرحیم. من ابتدا قبل از اینکه به این سؤال بپردازم ، یک مقدمه جزئی را مطرح می کنم. معمولا بعد از زمانی که بحث قانون اساسی مکتوب در دنیا مطرح شد و در بعضی کشورها به رشته تحریر در آمد و با توجه به اینکه قانون اساسی در سلسله مراتب قوانین در جایگاه برتری قرار دارد و برای صیانت و حفاظت از این برتری و اینکه سایر قوانین و مقررات عادی با قانون اساسی انطباق داشته باشد به این فکر افتادند که مراجع نظارتی را برای حفاظت و صیانت از قانون اساسی ایجاد کنند، فلذا اندیشه ها و افکاری در ارتباط با نحوه حفاظت و صیانت از قانون اساسی و مرجع نظارتی به عنوان یک جایگاه قانونی مطرح شد. معمولا امروزه در دنیا روشهای کنترل و نظارت بر قانون اساسی به سه شکل صورت می گیرد. در روش اول ، کنترل توسط مردم است که با توجه به اینکه مردم در این زمینه تخصصی ندارند و افکار، متفاوت و متشتت هستند ، این نحوه خیلی کارساز نبوده و امروزه در دنیا جا نیفتاده است.
نحوه دوم کنترل توسط یک مرجع قضائی است که ممکن است این مرجع قضائی وابسته به قوه قضائیه باشد و ممکن است به صورت یک دادگاه ویژه و دادگاه خاص باشد و ممکن است یک چیزی بینابین این دو که امروزه ما در دنیا نمونه های این وضعیت را داریم. روش سوم برای کنترل، یک روش سیاسی است. یعنی یک هیئت سیاسی برای انجام این وظیفه تشکیل شده که حالا در دنباله بحث به چگونگی این هیئت ها چه قضائی و چه سیاسی و تشابه آنها با شورای نگهبان خواهیم پرداخت.
اما آنچه که درباره جایگاه و خاستگاه شورای نگهبان در قانون اساسی بایستی عرض کنم این است که نظارت بر قوانین و انطباق قوانین عادی با شرع مقدس اسلام مخصوصا با فقه امامیه در کشور ما دارای یک سابقه طولانی است.
با توجه به حضور روحانیت شیعه در طول تاریخ و نقش آنها در ارتباط با کشور یکی از بحث هایی که همیشه در طول تاریخ در کنار پادشاهان مطرح بوده ، و روحانیت شیعه در این تلاش بوده‌اند که قوانین و مقرراتی که در کشور به اجرا در می آید با شرع مبین اسلام مخصوصا مذهب شیعه انطباق داشته باشد و به همین خاطر ما می بینیم که کاملا در طول تاریخ نقش روحانیت شیعه مؤثر بوده است. در دوره مشروطیت هم، تعدادی از انقلابیون ایرانی که در خارج از کشور به تحصیل اشتغال داشته و به ایران برگشته بودند و وضعیتهای مدرن و وضعیتهای معاصر را در کشورهای محل تحصیل، دیده بودند ، آنها هم تا اندازه ای خواهان یک مرجع نظارتی بودند. همه این عوامل اثرگذار بوده بر اینکه یک پیشینه ای برای ایجاد یک مرجع نظارتی در کشورمان داشته باشیم. لذا بعد از انقلاب اسلامی و تشکیل مجلس خبرگان قانون اساسی و با توجه به حضور فقهایی که در مجلس خبرگان حضور داشتند و پیشینه ای که در انقلاب مشروطیت وجود داشت و همینطور تعدادی از تحصیل کردگانی که در کشوری مثل فرانسه تحصیل کرده و در مجلس خبرگان قانون اساسی حضور داشتند ، همه اینها دست به دست هم داد تا اینکه یک مرجع نظارتی که مورد وثوق و اعتماد و برخاسته از بطن مردم باشد برای نظارت بر این سلسله مراتب قانونی وجود داشته باشد.
منتهی آنچه در مجلس خبرگان قانون اساسی مطرح بود و بعدها در اصول قانون اساسی از جمله در اصل چهارم قانون اساسی و بعد در اصول 91تا 99 ذکر شده ، بحث این بود که شورای نگهبان برای تطبیق قوانین و مقررات با «شرع» و در عین حال تطبیق قوانین و مقررات با « قانون اساسی» تشکیل بشود. اصل نود و یکم قانون اساسی مقرر کرده که به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود که این ترکیب کاملا روشن است. اعضای شورای نگهبان 12 نفر هستند. 6 فقیه و 6 حقوقدان.
در قانون اساسی جایگاه شورای نگهبان به خوبی مورد توجه تدوین کنندگان قانون اساسی در مجلس خبرگان قرار گرفت. به نوعی می شود گفت از نظر جایگاه بعد از جایگاه رهبری ، جایگاه دیگری که بسیار مورد توجه بوده و از اهمیت بسزا و بالایی برخوردار است ، جایگاه شورای نگهبان است.
علاوه بر این اصولی که ذکر شد در سایر اصول قانون اساسی هم به تناوب ذکری از شورای نگهبان شده، فلذا از نظر جایگاه قانونی ، شورای نگهبان در قانون اساسی ما از یک جایگاه بسیار با اهمیت و با ارزشی برخوردار است. اما نکته ای که در ارتباط با تفاوت شورای نگهبان با آنچه که در قانون اساسی مشروطیت بود، باید عرض کنم که در انقلاب مشروطیت در یک مرحله «تجربه» و در مرحله گذر از زمان «دیکتاتوری» و زمان تقریبا بی قانونی به یک وضعیت قانون مداری و قانون مندی بودیم. با توجه به افکاری که در بحث تدوین قانون اساسی و مجلس شورای ملی آن زمان وجود داشت یک انسجام کاملی راجع به وضعیت جایگاه نظارتی وجود نداشت.
تعدادی از روشنفکرانی که تحصیل کرده غرب بودند خیلی تمایلی به انطباق قوانین و مقررات با شرع نداشتند. اما از آنجایی که تعدادی از صاحبنظران و فقها و کسانیکه حتی در خارج از مجلس شورای ملی بودند ولی در نهضت مشروطیت حضور داشتند، تاکید داشتند که یک مرجع نظارتی برای نظارت بر انطباق قوانین و مقررات با شرع و قانون اساسی وجود داشته باشد. لذا در اصل دوم متمم قانون اساسی پیش بینی شده که 5 نفر به نمایندگی از مراجع و فقهای صاحب نام برای نظارت بر انطباق قانون با شرع اسلام در مجلس شورای ملی حضور داشته باشند و بر این موضوع نظارت بکنند که متاسفانه به علت همان وضعی که عرض کردم این اصل هیچگاه اجرا نشد و به نوعی از نظر حقوقدانان، اصل دوم قانون اساسی مشروطیت نسخ ضمنی شد. علی رغم اینکه این اصل وجود داشت و به صراحت هم مورد نسخ واقع نشده بود ولی واقعیت امر این بود که از لحاظ عملی نسخ ضمنی شده و کاملا در دوران مشروطیت غیر عملی بود.
اما بعد از انقلاب اسلامی، اصول متعددی به شورای نگهبان پرداخته است. علاوه بر اینکه در اصل چهارم ذکر شده که کلیه قوانین و مقررات کشور از نظر جزایی، اقتصادی و سیاسی باید منطبق با قوانین شرع باشد و وظیفه شورای نگهبان است که این انطباق یاعدم مغایرت آنها را تشخیص بدهد. در اصول 91 تا99 به خوبی به جایگاه شورای نگهبان پرداخته شده و ما از ابتدای انقلاب تقریبا تاکنون شاهد بوده‌ایم که از بدو تشکیل مجلس شورای اسلامی ، شورای نگهبان حضور داشته و بر اساس وظایف قانونی خود به این وظیفه به خوبی پرداخته و عمل کرده و مقایسه شورای نگهبان با وضعیت نظارتی در زمان مشروطیت کاملا نشان‌دهنده وضعیت بسیار متفاوت و فاصله دار است؛ هم از نظر جایگاه و هم از نظر وظایف و هم از نظر اختیاراتی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای شورای نگهبان پیش بینی شده است.
آیا در دیگر کشورهای دنیا چنین نهادی در قانون اساسی پیش بینی شده است ، در این اینصورت تفاوت آن با شورای نگهبان قانون اساسی چیست؟
تشکیل یک مرجع نظارتی در سایر کشورها سابقه ای نزدیک به دو قرن دارد. در بعضی کشورها دیوان عالی به عنوان مرجع نظارتی انطباق قوانین ومقررات عادی با قانون اساسی تشکیل شده و به انجام وظیفه می پردازد. در آنجا دیوان عالی وابسته به قوه قضائیه است و بر اساس آئین دادرسی قوه قضائیه به امر نظارت می پردازد. در آنجا تمامی شهروندان می توانند برای انطباق با قانون اساسی به دادگاههای عادی و خود دیوان مراجعه کنند و تقاضای رسیدگی داشته باشند.
در بعضی از کشورها یک وضعیت دیگری وجود دارد. یعنی دادگاه های ویژه و خاص تشکیک شده است. این دادگاه ها ممکن است وابسته به قوه قضائیه نباشند و از استقلال بیشتری برخوردار باشند اما از جهت دادرسی براساس آئین دادرسی قضائی عمل می کنند.
در بعضی کشورها شورایی به نام شورای قانون اساسی تشکیل شده است. معمولا در وضعیت اول و دوم که عرض کردم بیشتر، هیئت قضائی است و در این وضعیت سوم تحت عنوان شورای قانون اساسی بیشتر ماهیتش سیاسی است. یعنی اعضای شورای قانون اساسی ممکن است توسط مسئولین سیاسی انتخاب شوند. کما اینکه این وضعیت الان در فرانسه وجود دارد. در فرانسه این اعضا توسط ریس جمهور و رؤسای مجالس ملی و سنا انتخاب می شوند ، در نتیجه یک ماهیت سیاسی دارد.
اما در ارتباط با شورای نگهبان می‌توان گفت که شورای نگهبان ما برخوردار از یک ماهیت قضائی- سیاسی است. با توجه به اینکه اساس و پایه نظام جمهوری اسلامی ایران، شریعت و بر مبنای فقه امامیه است به نوعی می‌شود گفت که بحث فقهای شورای نگهبان را به عنوان ماهیت سیاسی آن مطرح کنیم و از آنجائیکه تعدادی از حقوقدانان عضو در رشته های مختلف حقوقی دارای تحصیل هستند و دانش حقوقی دارند، می‌توان این بخش را به عنوان ماهیت قضائی در نظر بگیریم. از طرف دیگر با توجه به اینکه کسانیکه پیش نویس قانون اساسی را در ابتدا تهیه کردند، تحصیل کرده کشور فرانسه بودند به نوعی پیشنهاد اینها برای تشکیل شورای نگهبان صرفنظر از سایر پیشنهادهای تاریخی که عرض کردم بر اساس شورای قانون اساسی فرانسه بوده است.
از جهت شکلی نیز تقریبا شورای نگهبان به عنوان مرجع نظارتی شباهتهایی با سایر مراجع نظارتی در کشور های دیگر دارد اما واقعیت امر این است که تفاوتهایی هم وجود دارد که آن تفاوتها شورای نگهبان ما را از سایر مراجع نظارتی دنیا متمایز می کند. معمولا دیوان عالی وابسته به قوه قضائیه است . قوه قضائیه هم در بحث تفکیک قوا یکی از قوای سه گانه است و می توان به نوعی گفت یک تفاوت ماهوی بین شورای نگهبان و سایر مراجع نظارتی در دنیا وجود دارد و آن هم در ارتباط با مقام منصوب کننده اعضای این مراجع نظارتی است. در بحث دیوان عالی می بینیم اعضای دیوان که وابسته به قوه قضائیه است و خود قوه قضائیه هم یکی از قوای سه گانه بوده و در تفکیک قوا این بحث مطرح است که قوای سه گانه نباید در امور همدیگر دخالت داشته باشند . قطعا در آنجا، نهاد نظارتی یک جایگاه برتری را به قوه قضائیه نسبت به سایر قوا می دهد.
همینطور در الگوی دیگری که عرض کردم که یک دادگاه ویژه و یک دادگاه خاص وجود دارد در این‌جا هم علی رغم اینکه دادگاه ویژه و دادگاه خاص مستقل از قوه قضائیه هست ولی ممکن است توسط روسای سه قوه، اعضای آن تعیین و منصوب بشوند یا توسط مجلسین منصوب بشوند و در نتیجه باز هم یک نتیجه را ایجاد می‌کند که به نحوی یکی از قوا بر سایر قوا برتری داشته باشد. در بحث شورای قانون اساسی که کاملاً روشن است اعضای شورای قانون اساسی فرانسه 9 نفر هستند که توسط روسای 3 قوه تعیین و منصوب می شوند و حتی رئیس شورای قانون اساسی توسط رئیس جمهوری منصوب می‌شود. اما در شورای نگهبان ما وضع به این گونه نیست، فقهای شورای نگهبان توسط رهبری که مقامی فراتر از قوای سه گانه محسوب می‌شوند منصوب می‌گردند. و در نتیجه هیچ کدام از قوای سه گانه بر سایر قوا از جهت اینگونه نظارت ها اثر و دخالتی ندارند و بخش دوم اعضای شورای نگهبان یعنی حقوقدانان توسط رئیس قوه قضائیه که منصوب رهبری است به قوه مقننه معرفی می‌شوند و توسط قوه مقننه تعیین می‌شوند.
در این‌جا هم باز ما می بینیم با توجه به اینکه رهبری منصوب مجلس خبرگان بوده و رئیس قوه قضائیه هم منصوب رهبری است، مجلس شورای اسلامی نیز از جانب مردم انتخاب می شوند خود شورای نگهبان به طور غیر مستقیم منتخب مردم است . فلذا از لحاظ ماهیتی و چگونگی تعیین اعضای شوراهای نظارتی، کاملاً تفاوت آشکاری بین سایر مراجع نظارتی که در دنیا وجود دارد با مرجع نظارت در جمهوری اسلامی ایران وجود دارد و این بیانگر جامعیت شورای نگهبان از نظر تعیین و تشکیل و در عین حال انجام وظیفه می‌باشد به گونه‌ای که به هیچ عنوان اثر پذیر از قوای سه گانه نبوده و یک نقش مستقل دارند و در راستای وظایفشان به ایفای نقش می پردازند.
مهم‌ترین کارکرد شورای نگهبان به نظر شما چه می باشد؟
ببینید قانون اساسی وظایف شورای نگهبان را در اصول قانون اساسی مشخص کرده است. در اصل 96 شورای نگهبان را به عنوان مرجع تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی دانسته است. در آنجا مطرح می‌کند که تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است. مهم‌ترین وظیفه و کارکرد شورای نگهبان در قانون اساسی را می‌شود در 2 بخش ملاحظه کرد.
بخش اول بحث تطبیق مصوبات است با احکام اسلام یعنی شورای نگهبان از طریق فقها به این وظیفه مهم می پردازد که مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع اسلام مغایرتی نداشته باشد از طرف دیگر این مصوبات بایستی با قانون اساسی هم مغایرت نداشته باشد. که در بخش دوم، هم وظیفه فقها و هم وظیفه حقوقدانان است که به ایفای نقش می پردازند. از جمله وظیفه دیگر شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. معمولاً گاهی از اوقات موادی از اصول قانون اساسی ممکن است دارای ابهام باشد و مجریان را با مشکلاتی مواجه کند در نتیجه از شورای نگهبان استفسار به عمل می آید و شورای نگهبان مرجع صالح برای تفسیر قانون اساسی است. وظیفه دیگری که در قانون اساسی از جمله مهم‌ترین وظیفه شورای نگهبان است، نظارت بر انتخابات می‌باشد.
نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و نظارت بر همه پرسی به عنوان یک اصل اساسی و پایه ای در قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته و از جمله وظایف شورای نگهبان است که مردم عزیز ما به هنگام انتخابات کاملاً شاهد هستند که شورای نگهبان به بحث انتخابات هم نظارت می‌کند و در نهایت نتیجه قطعی آن را به مردم اعلام می‌کند و شورای نگهبان به عنوان مرجع نهایی و فصل الخطاب در بحث انتخابات محسوب می‌شود .
قانونگذار در ترکیب شورای نگهبان 6 نفر فقیه و 6 نفر حقوقدان پیش‌بینی کرده است هدف قانونگذار از این ترکیب چه بوده است؟
به نحوی در پاسخ به سوالات قبلی شما به این وضعیت اشاره شد ولی از این جهت که نظام ما یک نظام اسلامی است و بر مبنای اسلام شکل گرفته، کلیه قوانین و مقررات این نظام هم بایستی بر اساس اسلام باشد افرادی هم که می خواهند در رأس این نظام قرار بگیرند و ایفای نقش و وظیفه بکنند باید افرادی باشند که معتقد به این نظام باشند. البته در هر جای دنیا اینگونه است. در سایر نظام های دیگر هم اینگونه است.
ممکن است نظام سکولار باشد ولی قطعاً افرادی به عنوان نماینده وارد مجلس می شوند ، به عنوان رئیس جمهور و به عنوان روسای قوای سه گانه قرار می گیرند و نیز بدنه حکومت در دست افرادی است که به آن نظام اعتقاد داشته باشند. قطعاً بحث حاکمیت یک بحثی است که همیشه مورد توجه افراد، احزاب و تشکل ها قرار می‌گیرد و ممکن است بعضی احزاب برای منافع و بهره برداری خودشان به هر ترتیب تلاش کنند در رأس یک نظام و حاکمیت قرار بگیرند.
از آنجائیکه نظام جمهوری اسلامی ایران یک نظام دینی بوده، رهبری نظام در دست فقیه قرار دارد و بعد از آن هم کلیه قوانین و مقررات باید در راستای شریعت اسلامی و فقه امامی باشد این به عنوان یکی از زمینه ها برای تشکیل شورای نگهبان قطعاً می‌طلبد که افرادی در شورای نگهبان حضور داشته باشند که فقیه باشند.
فقیه یعنی کسی‌که قدرت استنباط و توانایی برداشت ها را بر اساس مقتضیات زمان و مکان از فقه اسلام داشته باشد و کسی غیر از فقیه نمی تواند این وظیفه را انجام بدهد. فقیه یعنی کسی که دین را به خوبی می فهمد، عالم به آن باشد، البته شرایطی هم دارد، فقیه باید آگاه به مقتضیات زمان باشد، عادل باشد و سایر شرایطی که به هر ترتیب در قانون اساسی و سایر قوانین وجود دارد و لذا در ابتدای امر با توجه به این اوصاف اقتضاء می کرد که تعدادی از اعضای شورای نگهبان، فقیه باشند.
در اصل نود و دوم قانون اساسی ، این مطلب به خوبی ذکر شده است که بحث انطباق موازین و انطباق قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات با موازین شرع اسلام بر عهده فقهای شورای نگهبان است و بحث انطباق با خود قانون اساسی بر عهده فقها و حقوقدانان شورای نگهبان است. در این زمینه کاملاً می طلبید که فقهایی در شورای نگهبان حضور داشته باشند. از آنجایی که بحث مقررات و قوانین مطرح است، در این‌جا هم هیچ کسی به اندازه حقوقدانان نسبت به بحث قانون نمی توانند صاحبنظر باشند و در این‌جا هم اقتضاء می‌کرد که تعدادی از حقوقدانانی که در رشته های مختلف حقوقی دارای تخصص و گرایش های حقوقی هستند در بحث انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی در شورای نگهبان عضویت و حضور داشته باشند. پس یکی بحث مبنا، پایه و اساس شرعی نظام حاکم در جمهوری اسلامی ایران و دیگری بحث مقررات و قوانین ، اقتضاء می‌کرده است که یک ترکیب دو گانه ای اعم از فقها و حقوقدانان در شورای نگهبان حضور داشته باشند.
نگاه امام خمینی(ره) به موضوع شورای نگهبان تا چه حد توانسته است ضامن اسلامی بودن نظام شود و این مهم تا چه حد محقق شده است؟
از آنجایی‌که امام خمینی به عنوان یک رهبر دینی و منحصر به فرد در دوران خودش و در دوران معاصر یک انقلاب نو پا و بر اساس موازین شرع اسلام در ایران ایجاد نموده و یک نظام حکومتی بر مبنای دین و شرع اسلام برپا کرده اند و از آنجائیکه خود ایشان دارای یکسری تجربیات تلخ در رژیم های گذشته حاکم بر ایران بودند، از جمله اینکه نظام های دوران مشروطیت و قبل از انقلاب اسلامی خیلی پایبند به موازین شرعی نبودند و با توجه به تأسیس نظام جمهوری اسلامی ایران، امام خمینی (ره) این دغدغه را داشتند که انقلاب از آن مسیر اصلی اش منحرف نشود. همچنین قوانین و مقرراتی که در نظام جمهوری اسلامی ایران به تصویب می رسد بر اساس موازین شرع باشد.
لذا می طلبید که نظام یک مرجع نظارتی داشته باشد و لذا بحث شورای نگهبان از نظر امام خمینی(ره) بسیار جایگاه مهم و ارزنده‌ای داشت و اگر به سخنان ایشان هم در آن زمان مراجعه بکنیم حضرت امام(ره) با اهتمام ویژه‌ای نسبت به شورای نگهبان تأکید می ورزیدند و با توجه به دغدغه های ایشان، به نظر من شورای نگهبان بعد از انقلاب اسلامی ممکن است در ابتدای تشکیل به علت بی تجربگی و شرایط و اوضاع و احوال انقلاب کاستی هایی داشته باشد ولی در دوره های بعد کاملاً و بخوبی وظیفه خودش را در انطباق قوانین و مقررات با شرع و قانون اساسی و نظارت بر انتخابات به خوبی انجام داده است و امروزه به عنوان یک جایگاه قانونی، نهادینه شده و آن دغدغه هایی که حضرت امام داشتند واقعاً و کاملاً رفع شده است و به نظر می رسد که ممکن است نواقصی وجود داشته باشد اما نظر و دیدگاه ایشان کاملاً تحقق یافته است.
از وقتی که در اختیار ما قرار دارید سپاسگزاریم.
خواهش می کنم . انشاء ا... موفق باشید.
لینک کوتاه :
