شرح تفصیلی نظر شورای نگهبان درباره «لایحه پیشگیری از وقوع جرم»

به گزارش اداره کل روابط عمومی شورای نگهبان متن شرح تفصیلی مذکور به شرح زیر می‌باشد:

1- مقدمه 

با توجه به نقش خاص و مهم اصل « پیشگیری از وقوع جرم» در نظم عمومی حاکم بر جامعه و با عنایت به ضرورت تعیین سیاستهای جامع، هماهنگ و اثر بخش در این زمینه و تبیین راهکارهای اصلی آن و به منظور اجرایی شدن بند(5) اصل(156) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در راستای تحقق بند (2) اصل(158) آن ، لایحه ذیل بنا به پیشنهاد قوه قضائیه در جلسه مورخ 2/5/1384 هیئت وزیران به تصویب رسید و پس از وصول ، به کمیسیونهای قضایی و حقوقی به عنوان کمیسیونهای اصلی و اجتماعی ، امنیت ملی و سیاست خارجی به عنوان کمیسیون‌های فرعی ارجاع گردید.
لایحه مذکور پس از بحث و بررسی در کمیسیونهای مربوطه در جلسه علنی مورخ 9/2/1388با اصلاحاتی به تصویب رسید و در تاریخ 16/2/1388 به شورای نگهبان ارسال و بعد از استمهال در مورخ 23/2/1388ونیز پس از بحث و بررسی درجلسات شورا نهایتاً نظر اعضاء شورای نگهبان طی نامه شماره 32662/30/88 مورخ 2/3/1388مبنی بر مغایرت با اصول قانون اساسی به شرح ذیل اعلام گردید:

2- نظر شورای نگهبان 

الف- ماده (2) از این جهت که وظایف قوه قضائیه و رئیس آن قوه را به شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم واگذار نموده است، مغایر اصول (156)، (157)و (158) قانون اساسی شناخته شد.
ب- تبصره ماده (2) مبنیاً بر اصل این ماده باید اصلاح شود.
ج - در ماده (3) اموری که مربوط به قوه قضائیه است باید توسط رئیس قوه قضائیه، و وظایفی که مربوط به قوه مجریه است باید توسط رئیس قوه مجریه تصویب و اجرا شود، لذا این ماده از این جهت که این وظایف را به غیر رؤسای قوای مذکور واگذار نموده است، مغایر اصول (157)، (60) و (138) قانون اساسی شناخته شد.
د - تبصره های (1) و (2) ماده (3) مبنیاً بر اصل ماده باید اصلاح شوند.
هـ- ماده (4) مبنیاً بر ایرادهای وارده بر مواد (2) و (3) اشکال دارد، باید اصلاح شود.
و - حذف ویا ادغام ستاد مبارزه با مواد مخدر در صدر ماده (4) و نیز واگذاری وظایف و اختیارات آن به عهده سازمان پیشگیری از وقوع جرم، مغایر اصل (112) قانون اساسی شناخته شد.
ز - حذف و یا ادغام ستاد مبارزه باقاچاق کالا و ارز در صدر ماده (4) و واگذاری وظایف و اختیارات آن به سازمان پیشگیری از وقوع جرم بدون اذن مقام معظم رهبری «مدظله العالی»، مغایر اصل (57) قانون اساسی شناخته شد.
ح -شورای استانی در ماده (5)، همان ایرادهای اصل تشکیل شورای عالی و سازمان پیشگیری از وقوع جرم در مواد (2) و (3) را دارد.
ط - بند (4) ماده (5)، مغایر اصل (100) قانون اساسی شناخته شد.
ی - مواد (6)، (7)، (8) و (9) همان ایرادهای اصل تشکیل شورای عالی و سازمان پیشگیری از وقوع جرم مذکور در مواد قبلی را دارد.

3- بحث و بررسی شورای نگهبان
1-3- دلایل مخالفین و موافقین مـاده(2)
1-1-3- دلایل مخالفین 

الف- جهت پیشگیری از وقوع جرم و تحقق بند (5) اصل (156) قانون اساسی، استفاده از افرادی غیر از قوه قضائیه اعم از معاون اول رئیس جمهور و یا معاون وی و رئیس سازمان صدا و سیما و امثالهم و تنفیذ وظایف این قوه به شواری عالی پیشگیری از وقوع جرم مغایر استقلال قوه قضائیه و وظایف ریاست آن قوه است، در نتیجه مغایر با اصول (156)، (157) و (158) قانون اساسی می باشد.
ب- بخش عمده وظایف وسیاستهای جامع و هماهنگ ذکرشده در صدر ماده (2) لایحه مذکور، در دستگاه های اجرایی و از طریق قوه مجریه اعمال می شود و با تصویب این لایحه ، این شورا که زیر نظر قوه قضائیه است به نوعی جایگزین دولت خواهد شد.
با تشکیل چنین شورایی ، هیچ اشراف اداری و مدیریتی براعمال و وظایف هرکدام از اعضای آنها که تحت نظر رئیس قوه قضائیه قرار گرفته اند ، وجود نداشته و علاوه بر نقض وظایفی از قوه قضائیه یا مجریه ، تداخل در وظایف امور قوای مذکور نیز قابل پیش بینی است و لذا مغایر با اصل (57) قانون اساسی می باشد.
ج- از ظاهر این لایحه چنین متبادر می گردد که موضوع پیشگیری از وقوع جرم ، غیر از معنایی است که در بند(5) اصل(156) قانون اساسی بیان شده است و در واقع منظور از پیشگیری وقوع جرم در قانون اساسی، بطور خاص اصلاح مجرمین بوده و معنای اصلاح تربیتی مردم جهت عدم ارتکاب جرم استنباط نمی شود، از اینرو در معنا بایستی بین این دو تفاوت قائل بود، لذا استناد صدر ماده 2 به بند(5) اصل(156) قانون اساسی محل اشکال است.
د- مطابق بند 1 اصل (158) قانون اساسی در وظایف رئیس قوه قضائیه ، ایجاد تشکیلات لازم تنها به دادگستری ها تخصیص داده شده و اطلاق آن به ایجاد تشکیلات ملی در کشور وخارج از دادگستری مغایر اصل مذکور خواهد بود.
هـ - در صدر ماده 2 یکی از اهداف تشکیل شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم " اجرای بند 5 اصل (156) " بیان شده است در حالی که برخلاف این اصل وظایف و مسئولیت های رئیس قوه به افراد دیگر واگذار شده است و به نوعی تناقض ومغایرت در متن ماده مذکور، مشهود می باشد؛ لذا مغایر با اصل (156) قانون اساسی است.
و- براساس این لایحه با تشکیل شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم به نوعی امور اجرایی در قوه قضائیه برعهده فردی غیر از رئیس قوه گذاشته شده درحالی که مطابق اصل (157) قانون اساسی ، کلیه امور قضایی ، اداری و اجرایی مربوط به انجام مسئولیت های قوه قضائیه برعهده رئیس آن می باشد، لذا واگذاری این امور مغایر با اصل مذکور است .

2-1-3- دلایل موافقین 

الف- انتصاب رئیس سازمان پیشگیری از وقوع جرم توسط رئیس قوه قضائیه و چگونگی ابلاغ مصوبات این شورا در حوزه وظایف هر یک از قوا در تبصره یک ماده (3) پیش بینی شده است ؛ لذا مغایرتی با استقلال قوه قضائیه و مجریه نداشته و هیچ گونه اشکالی به وجود شورا و اعضای متشکل آن و وظایف رئیس قوه مترتب نیست.
ب- اقدام مناسب برای پیشگیری " در بند (5) اصل (156) قانون اساسی ، بطور مطلق بیان گردیده و اختصاص به دادگستری ندارد و ازسوی دیگر، مسئولیت های مذکور در بند (1) اصل (158) قانون اساسی « ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری به تناسب مسئولیت های اصل (156)» اطلاق داشته ، در نتیجه دادگستری مذکور، اعم از دادگستری مصطلح بوده و مقصود از آن قوه قضائیه می باشد، لذا مغایرتی ندارد.
ج- چگونگی پیشگیری از وقوع جرم دربند (5) اصل (156) قانون اساسی ، بصورت مجمل و مبهم بیان شده است و به نظر می رسد که قابل اجرا نیز نباشد و همین موجب برداشتهای متفاوت ازاین اصل گردیده است ؛ با امعان نظر به سایر کشورها ، پیشگیری از وقوع جرم به معنای واقعی کلمه ، اختصاص به قوه قضائیه نداشته ومعمولاً ازطریق اتخاذ سیاستهای جنایی ، توسط عالی ترین مقامات کشور انجام می پذیرد. این سیاستها، جامع بوده ومسائل اجتماعی ، تعلیم و تربیت ، نظام شهرداری و حکومتی و ..... را دربر می گیرد تا ازطریق مطالعه و تحقیقات ، وضعیت مجرمین را شناسایی و ریشه یابی نموده و دراختیاراین قوه قرار دهند؛ بنابراین تسلط و اشرافیتی که قوه قضائیه بر مقامات قضائی و انتظامی به معنای عام دارد ، اصولاً برآموزش و پرورش ، بهزیستی و یا سازمانهای حمایتی دیگر نخواهد داشت .
د- چنانچه پیشگیری از وقوع جرم فقط به طریق اداره نمودن واصلاح مجرمین و نحوه صدور حکم یا نگهداری آنان مختص گردد؛ بطورطبیعی از وظایف قوه قضائیه بوده و توسط این قوه اعمال خواهد شد و درغیر این صورت ، عدم توان اجرا و پیشگیری از وقوع جرم به شکل مستقل ، توسط قوه قضائیه مطرح می گردد که نیاز به همکاری با سایر ارگانها و سازمانها و دستگاه های دولتی مشهود است.

2-3- دلایل مخالفین و موافقین مـاده (3)
1-2-3- دلایل مخالفین 

الف- فرض لازم الاجراء بودن مصوبات شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم برای قوه قضائیه و قوه مجریه در تبصره (1) ماده (3) لایحه ، به نوعی تداخل وظایف و دخالت در امور قوه قضائیه و مجریه است که خلاف قانون اساسی می باشد.
ب- شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم حق وضع آئین نامه ودستورالعمل را ندارد و براساس اصل (138) قانون اساسی این حق در قوه مجریه صرفاً برای هیأت دولت و وزرا و در قوه قضائیه بر اساس اصل(157) قانون اساسی به عهده رئیس قوه قضائیه گذاشته شده است . از سوی دیگر بر اساس اصول (60 ) و (157) قانون اساسی ابلاغ و دستور اجرای قوانین، آئین نامه ودستورالعمل ها فقط بر عهده رؤسای قوه قضائیه و یا مجریه است ؛ لذا واگذاری این وظایف به شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم مغایر با قانون اساسی است.
ج- مطابق با اصل (52) قانون اساسی، دولت براساس نظر خود لایحه بودجه سالانه کل کشور را تهیه و جهت رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید و لذا موظف نمودن هرساله دولت به تعیین ردیف مستقلی، تحت عنوان « پیشگیری از وقوع جرم » ذیل اعتبارات دادگستری به نوعی ایجاد تکلیف و وظیفه برای دولت بوده و مغایر با این اصل است .
د- بر اساس اصل (52) قانون اساسی، تصویب بودجه کل کشور از وظایف مجلس شورای اسلامی است. دستگاهها ، نهادها و ارگانهای اجرایی نیز موظف به اجرای آن می باشند؛ لذا اختصاص « تصویب » بودجه توسط شورای عالی در تبصره (2) ماده‌(3) لایحه مذکور مغایر قانون اساسی است.
2-2-3- دلایل موافقین 

این ماده، موافق نداشت.

3-3- دلایل مخالفین و موافقین مـاده (4)
1-3-3- دلایل مخالفین 

الف- بر اساس مصوبه سال 1367مجمع تشخیص مصلحت نظام ، ستاد مبارزه با مواد مخدر بنا به دستور مقام معظم رهبری تشکیل شده است و از سویی بر اساس نظریه تفسیری شماره 5318 مورخ 24/7/1372 شورای نگهبان، هیچ یک از مراجع قانونگذاری حق رد ، ابطال، نقض و فسخ مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام را که با فرمان معظم له تصویب شده باشد را ندارند ، لذا منحل کردن ویا ادغام ستاد بدون اذن معظم له توسط این ماده نقض مصوبه مجمع و مغایر با اصول (57) ، (112) و (110) قانون اساسی می باشد.
ب- اصل تأسیس و تشکیل ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، بنا به دستور و فرمان مقام معظم رهبری در سال 1381 است و درصورت انحلال ستاد و ادغام آن با ستاد مبارزه با مواد مخدر ، فرمان معظم له نقض گردیده و مغایر با اصل (110) قانون اساسی می باشد.
ج- مسئولیت مبارزه با قاچاق کالا و ارز از وظایف رئیس جمهور می باشد که بر اساس اصل (127) قانون اساسی به نماینده وی تفویض گردیده است، لذا سلب و یا واگذاری این اختیار و مسئولیت به فرد یا نهادی دیگر مغایر با قانون اساسی می باشد.
د: با ادغام دو ستاد ( ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ستاد مبارزه با مواد مخدر) سازمان پیشگیری از وقوع جرم، تشکیل می شود و بالطّبع سازمان جدید نیازمند نیروی انسانی و تشکیلات مستقلی خواهد بود و این امر مستلزم بار مالی و مغایر با اصل (75) قانون اساسی می باشد.
هـ- مطابق با اصل (174) قانون اساسی حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری انحصاراً برعهده سازمان بازرسی کل کشور نهاده شده است لذا قرار دادن نظارت بر اجراء مصوبات بر عهده سازمان پیشگیری از وقوع جرم معارض و مخالف با اصل فوق الاشعار است.
و- قانون مبارزه با مواد مخدر ، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده و مجلس شورای اسلامی حق جابجایی مصوبات مجمع را ندارد، لذا مغایر با اصل (112) قانون اساسی می باشد.

2-3-3: دلایل موافقین 

الف- به دلیل ارائه مواد پیشنهادی در قالب لایحه از سوی دولت به مجلس ، مغایرتی با اصل (75) ندارد.
ب- از آنجاییکه محل تأمین اعتبار سازمان پیشگیری از وقوع جرم از محل بودجه انحلال ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ستاد مبارزه با مواد مخدرتأمین می گردد، لذا باعث ایجاد هزینه جدید نبوده ومغایرتی با قانون اساسی نخواهد داشت.
ج- سازمان جدید التأسیس پیشگیری از وقوع جرم دارای وظایف معینی ازجمله نظارت براجرای دقیق مصوبات شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم است؛ لذا نظارت مذکور، مغایرتی با وظایف سازمان بازرسی کل کشور و اصل (174) قانون اساسی ندارد.
د: نظارت سازمان بازرسی پس از انجام امور مذکور در بندهای ماده (4) اعمال می گردد و نظارت مطروحه در لایحه پیشگیری از وقوع جرم پیش از جریان امور و غیر از نظارت سازمان بازرسی کل کشور می باشد، لذا مغایرتی با اصل (174) قانون اساسی ندارد.

پیوست‌ها:
- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
- لایحه پیشگیری از وقوع جرم
- تفسیر شماره 5318 مورخ 24/7/1372 شورای نگهبان در خصوص تفسیر اصل 112 قانون اساسی