یادداشت وارده؛
تکامل اصل طراز(تأملی بر امتیازهای شورای نگهبان نسبت به دیگر نهادهای حافظ قانون اساسی)
شورای نگهبان نهاد حافظ قانون اساسی جمهوری اسلامی است. مشابه این نهاد، در دیگر کشورها نیز وجود داد و اغلب با عناوینی چون «دادگاه قانون اساسی»، « شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و... شناخته می‌شوند.
تکامل اصل طراز
(تأملی بر امتیازهای شورای نگهبان نسبت به دیگر نهادهای حافظ قانون اساسی)
(تأملی بر امتیازهای شورای نگهبان نسبت به دیگر نهادهای حافظ قانون اساسی)
محمد مهدی شیر محمدی
یکم) در نگاه اول
شورای نگهبان نهاد حافظ قانون اساسی جمهوری اسلامی است. مشابه این نهاد، در دیگر کشورها نیز وجود داد و اغلب با عناوینی چون «دادگاه قانون اساسی»، « شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و... شناخته می‌شوند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان جایگاه ویژه‌ای دارد و فقدان آن، موجب عدم اعتبار مجلس می‌شود. این نهاد سه وظیفه اساسی دارد؛
- مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کند تا در صورت عدم مغایرت، مصوبه، صورت قانونی به خود گیرد. (اصل 91)
- مفسر انحصاری قانون اساسی است و تفسیر آن در حکم قانون اساسی است. (اصل 98)
- با نظارت موثر و کارآمد بر انتخابات سلامت و صحت داوطلبان و روند برگزاری انتخابات را تضمین می کند. (اصل 99)
دوم) همزاد قانون اساسی و مجلس
پیش‌بینی تأسیس نهادی برای «نظارت بر قانون‌گذاری» در ایران معاصر، سابقه‌ای بیش از یک قرن دارد و به نهضت مشروطیت بازمی‌گردد. به طوری که می توان شورای نگهبان را جلوه تکامل یافته اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه (مشهور به اصل طراز) دانست و تأسیس بنیادین نهاد را همزاد اولین قانون اساسی(مشروطیت) و نهاد قانون‌گذاری(مجلس) در ایران ارزیابی کرد.
اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه مقرر کرده بود: «مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تأیید حضرت امام عصر عجل‌الله‌فرجه و بذل مرحمت اعلی‌حضرت شاهنشاه اسلام خلّدالله سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه کثر‌الله‌امثالهم و عامّه ملت ایران تأسیس شده است، باید در هیچ عصری از اعصار، مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلّی‌الله علیه و آله و سلّم نداشته باشد و معیّن است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام ادام‌الله برکات وجودهم بوده و هست؛ لهذا رسماً مقرّر است در هر عصری از اعصار، هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطّلع از مقتضیات زمان هم باشند، به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسلام،20 نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند؛ پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر، اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده، به سِمَت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلسین عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غوررِسی نموده، هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیئت علما در این باب، مُطاع و متّبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل‌الله فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.»
البته نظام مشروطیت، در عمل استعداد شکوفائی و عملیاتی شدن اصل طراز را از خود بروز نداد و به ویژه در عصر رژیم وابسته پهلوی، تأسیس عینی اصل 2 متمم قانون اساسی از مطالبات بر زمین مانده‌‌ای بود که مراجع بزرگوار خواستار تحقق آن بودند.
سوم) تکیه بر تجربیات
ناکامی ملت ایران در تحقق آرمانهای مشروطیت، به ویژه نفی استبداد فردی، نفی سلطه اجانب، اجرای احکام اسلامی، تحقق عدالت، پذیرش نقش مردم در فرآیند تصمیم‌گیری و... از علل اصلی انتظار برای به سر آمدن رژیم پهلوی بود. بدین ترتیب با حضور ملت در صحنه قیام 15 خرداد به رهبری امام خمینی(ره) عبور از نظام مشروطه به نظامی متکامل‌تر و سازگار تر با این آرمانها، به یک مطالبه فراگیر تبدیل شد.
با پیروزی انقلاب اسلامی، و تأسیس نظامی مبتنی بر "ولایت فقیه"، گذر از استبداد فردی و سلطه اجانب به منصه ظهور رسید. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با تکیه بر تجربیات نهضت مشروطیت و نهضت‌های دستور گرائی (تأسیس قانون اساسی) در دیگر نظام‌های سیاسی، وجود یک نهاد کارآمد و مؤثر برای صیانت از احکام شرع مقدس و قانون اساسی مورد توجه خبرگان قانون اساسی قرار گرفت.
چهارم) احیای تضمینی "اصل طراز"
اعضای خبرگان قانون اساسی در سال 1358 ه.ش، ضمن اهتمام ویژه به احیای اصل طراز کوشیدند این نهاد را در سیمای "شورای نگهبان" در قانون اساسی جای دهند و تضمین‌هائی را برای تأسیس عینی و تداوم آن نهاد مشخص کردند. به علاوه راهکارهائی را برای تقویت و افزایش کارآمدی آن در خود قانون اساسی تعبیه کردند. بر این اساس، وجود مجلس شورای اسلامی(جز در دوره اول) منوط و متکی به وجود شورای نگهبان شد. بدین ترتیب اساس «مردمسالاری» و «جمهوریت نظام» که صورت عینی آن در مجلس شورای اسلامی نمایان می‌گردد، ملازم با نهاد پاسدار قانون اساسی خواهد بود. حتی برای استحکام بیشتر این تضمین، برگزاری مراسم تحلیف رئیس جمهور که منتخب مردم و نماد دیگری از مردمسالاری است، متوقف بر حضور اعضای شورای نگهبان در صحن علنی مجلس شورای اسلامی است.
پنجم) فرآیند شفاف تعیین اعضا
خبرگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ترکیب اعضای شورای نگهبان و فرآیند تعیین آنها را نیز نسبت به آنچه در اصل طراز قانون اساسی مشروطیت آمده بود، شفاف‌تر و روشن تر ساختند.
برخلاف اصل طراز که تعداد اعضا، اندکی مبهم (بین 5 و بیشتر) بود، در شورای نگهبان، ترکیب اعضا مشخصاً و منحصراً 12 نفر عنوان شد.
اعضای این نهاد برخلاف اعضای اصل طراز تنها مجتهد نیستند بلکه 6 نفر از آنان مجتهد و 6 نفر از آنان حقوقدان هستند. فرآیند انتخاب فقهای شورای نگهبان نیز مشخص‌تر و شفاف‌تر گردید. فقها را مقام معظم رهبری منصوب می‌کنند. در حالی که در اصل طراز، معرفی اولیه اعضا، منوط به نظر مراجع گردیده بود. بدین ترتیب در صورت بروز اختلاف نظر از سوی مراجع، راهکاری برای فیصله بخشی به آن نیز روشن نشده بود. همچنین تحقق عضویت اعضا در این نهاد، متوقف به رای مجلس شده بود. بدین ترتیب بازهم در صورت استنکاف مجلس از همراهی با مراجع برای تحقق عضویت اعضای این نهاد، راهکاری برای فیصله بخشی به اختلاف مشخص نشده بود.
با این وصف، نقش مجلس در شروع به کار شورای نگهبان به کلی نادیده گرفته نشد. بلکه اعضای حقوقدان شورای نگهبان، پس از معرفی چند حقوقدان از سوی رئیس قوه قضائیه با رای مجلس انتخاب می‌گردند.
مدت زمان همکاری اعضای شورای نگهبان نیز مشخصاً 6 سال تعیین گردید.
ششم)بسط استقلال حقوقی و کارشناسی
خبرگان قانون اساسی، استقلال حقوقی و کارشناسی شورای نگهبان را نیز نسبت به دیگر نهادهای حافظ قانون اساسی و نیز اصل طراز، توسعه دادند. در نظام‌های ریاستی (مانند فرانسه و آمریکا) رئیس جمهور سهمی بسزا در تعیین اعضای نهاد حافظ قانون اساسی دارد. در نظام‌های پارلمانی نیز همین سیطره حقوقی پارلمان بر نهاد حافظ قانون اساسی مشاهده می شود. به این ترتیب موضع کارشناسی این نهاد در منازعات حقوقی مهم به جای تبعیت از موضعی مستقل و کارشناسانه می‌تواند تابع اراده سیاسی نهاد مافوق خود (رئیس جمهور یا پارلمان) قرار گیرد. مثلاً رئیس جمهور آمریکا در تعیین ریاست نهاد حافظ قانون اساسی (دیوان عالی) نقشی منحصر به فرد دارد. به طور طبیعی امکان تبعیت این نهاد از اراده سیاسی رئیس جمهور در منازعاتی مانند دعاوی انتخاباتی وجود دارد.
به علاوه در برخی کشورها از جمله فرانسه، روسای جمهور سابق عضو نهاد حافظ قانون اساسی (شورای قانون اساسی) شمرده می شوند. حال آنکه ممکن است این اعضا، کارشناس مسائل حقوق اساسی نباشند و به جای تبعیت از موضع مستقلانه حقوقی، موضع سیاسی را در فعالیت نهاد پاسدار قانون اساسی ساری و جاری سازند.
اما شورای نگهبان، وابسته به اراده مطلق هیچ یک از قوای دیگر نیست. زیرا تعیین فقهای شورای نگهبان مستقیماً از سوی مقام معظم رهبری و مافوق اراده سه قوه (مجریه، مقننه و قضائیه) صورت می‌گیرد. همچنین انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان نیز با اراده رئیس قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی به صورت خطی و در طول یکدیگر انجام می‌شود. رئیس جمهور نیز در تعیین حقوقدانان نقشی ندارد. به طور طبیعی و به لحاظ حقوقی، امکان تجمیع مطالبه دو قوه (قضائیه و مجلس) برای تحمیل احتمالی اراده سیاسی خود بر شورای نگهبان وجود ندارد.
هفتم) بسط کارآمدی
خبرگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای بسط کارآمدی شورای نگهبان نیز تدابیر ویژه‌ای اتخاذ کردند. بدین ترتیب، برای اینکه هیچگاه شورای نگهبان از حضور افراد با تجربه خالی نگردد، مدت زمان مأموریت تمامی اعضا به یکباره پایان نمی‌گیرد. بدین صورت که پس از هر سه سال، مأموریت نیمی از فقها و حقوقدانان پایان می‌یابد. برای دوره نخست، پس از سه سال به قید قرعه، دوره مأموریتی سه فقیه و سه حقوقدان پایان یافته تلقی شد تا این چرخه زمان بندی ادامه یابد.
برخلاف اصل طراز که نظرات اعضای آن ضمانت اجرائی مشخصی نداشت، شورای نگهبان در فرآیند تصویب قانون نقش مشخصی دارد. بدین ترتیب که هیچ یک از مصوبات مجلس شورای اسلامی بدون بررسی و اعلام نظر شورای نگهبان مبنی بر اینکه مغایر با قانون اساسی و شرع نیست، صورت قانونیت نمی‌یابد.
این نقش تأسیس در فرآیند قانون‌گذاری در نهادهای مشابه حافظ قانون اساسی در کشورهای دیگر نیز با ظرفیت کارآمدی کمتری مشاهده می‌شود. بدین ترتیب که نهادهای حافظ قانون اساسی در این کشورها مانند آلمان، آمریکا، فرانسه، پاکستان و... به مثابه یک دادگاه عمل می‌کنند و پس از یک فرآیند مشخص حقوقی و دریافت شکایات درباره مغایرت یک مصوبه با قانون اساسی، این نهاد آن را بررسی و برای ابطال احتمالی آن اعلام رای می کند. اما چنانکه گفته شد؛ بدون بررسی و اعلام نظر شورای نگهبان، هیچ مصوبه‌ای نمی تواند به قانون تبدیل گردد.
هشتم) توسعه اختیارات
شورای نگهبان، نه تنها نسبت به اصل طراز، بلکه نسبت به نهادهای حافظ قانون اساسی در دیگر کشورها، اختیارات بیشتر و وسیع‌تری دارد. اختیاراتی که ملهم از پیوند بسیط "دین" و "سیاست" در اندیشه بنیانگذار انقلاب اسلامی و اعضای خبرگان قانون اساسی بود. بر این اساس، شورای نگهبان نه تنها به مصوبات مغایر با شرع بلکه به مصوبات مغایر با قانون اساسی اجازه نمی دهد لباس قانونیت بپوشند.
در نهادهای حافظ قانون اساسی در دیگر کشورها، این نهادها تنها مأموریت حذف قوانین مغایر با قانون اساسی را دارند و در اصل طراز نیز مأموریت این نهاد، تنها حذف قوانین مغایر با شرع مبین اسلام بود.
در برخی از کشورهای اسلامی از جمله جمهوری اسلامی پاکستان، دو نهاد مجزا این دو مأموریت را انجام می‌دهند و نهادی کمتر کارآمد به نام "شورای علما" یا "شورای افتاء" مسئولیت حذف قوانین مغایر با شرع را بر عهده دارند و نهاد حافظ قانون اساسی با یک فرآیند "قانون‌گذاری سکولار" قوانین مغایر با قانون اساسی را حذف می کنند.
شورای نگهبان، همچنین وفق نظر اعضای خبرگان قانون اساسی، طبق اصل (98) مأموریت «تفسیر قانون اساسی» را نیز دارد. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» و یا «دیوان عالی کشور» گذاشته شده است.
همچنین اعضای خبرگان قانون اساسی مأموریت «نظارت مؤثر و کارآمد بر انتخابات» را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان؛ نظارت بر انتخابات (مذکور در اصل 99 قانون اساسی) استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود. بر این اساس شورای نگهبان مأموریت دارد با نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات می‌شود، سلامت فرآیند انتخابات را تضمین می‌کند تا حق انتخاب مردم از تعرض احتمالی قوای دیگر و یا احزاب و گروه‌های فشار مصون بماند.
بدین ترتیب این نهاد نه تنها پاسدار شرع مبین اسلام و قانون اساسی بلکه حافظ جمهوریت نظام نیز می‌باشد.
لینک کوتاه :
