شرح تفصیلی بررسی طرح رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی

به گزارش روابط‌عمومی شورای‌نگهبان، متن کامل این گزارش بدین شرح است:


نحوه رسیدگی: توسط کمیسیون تخصصی بنابر اصل 85 قانون اساسی 

مقدمه
در روز سه‌شنبه چهارم مهرماه سال 1385 ارجاع این طرح به کمیسیون صنایع و معادن جهت تصویب برای دورة آزمایشی مطابق اصل 85 قانون اساسی در دستور کار قرار گرفت و در جلسة شمارة 256 مورخ 4/7/1385 با 109 رأی موافق به تصویب رسید پس از آن این طرح در جلسة مورخ 17/11/1385 کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی با اصلاحاتی تصویب و در جلسة علنی شمارة 313 مورخ 26/1/1386 مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت پنج سال موافقت گردیده است.

مقدمه توجیهی
رفع موانع و مشکلات اساسی تولید و سرمایه‌گذاری، از جمله در بخش صنعت مسلتزم رفع افت‌های ساختاری اقتصاد کشور است. اتکای رشد اقتصادی و بودجه‌ای کشور به منابع مالی ناشی از صدور نفت خام، دولتی و درون‌گرا بودن اقتصاد، عدم شفافیت روابط اقتصادی و اطلاعات مالی و عقب‌ماندگی و به روز نبودن ساختارها و نظام‌های مالی، مالیاتی و بیمه‌ای و تجاری از جمله این آفت‌ها است. رقابتی نبودن بسیاری از فعالیت‌ها، رانتی بودن فضای کسب و کار، عدم باز توزیع مناسب درآمدها در جهت درون‌زدایی اقتصادی و ایجاد تعادل و توازن‌های اجتماعی و فقدان جریان خلاقیت و نوآوری و عدم شکوفایی مزیت‌های نسبی و رقابتی و از پیامدهای نامطلوب آنهاست.
اگر چه پرداخت و چاره‌اندیشی برای مسائل بنیادین فوق‌الذکر از درجة اول اهمیت برخوردار است، اما این همه از ضرورت پرداخت و حل مشکلات کوچک‌تر که زودتر امکان‌پذیر است و برخی از مشکلات را مرتفع می‌سازد و به فعالان عرصة تولید، انگیزه، امید و تحرک بیشتری می‌دهد نمی‌کاهد. لذا این طرح در این مرحله به رفع این دسته از موانع و مشکلات که مورد نظر و خواست تشکل‌های صنعتی نیز بوده، پرداخته است.

نظرات ارائه شده در جلسه علنی مجلس 

الف ـ نظرات مخالف
1ـ عدم پیش‌بینی طریقة جبران تأمین کسری ناشی از کاهش حق بیمة سهم کارفرما.
2ـ مشخص نبودن نحوة اجرای برخی از مواد این طرح از جمله مادة4 طرح.
3ـ غیرکارشناسانه بودن انتقال وظیفة نظارت بر محصولات غذایی و آرایشی ـ بهداشتی از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به مؤسسة استاندارد و خطرساز بودن این امر برای سلامت جامعه به دلیل نبود توان و تخصص لازم در مؤسسة استاندارد.
4ـ نقض سیاست‌های ابلاغی اصل 44 قانون اساسی به دلیل افزایش وظایف و حجم وزارت صنایع و معادن.
5ـ ایجاد هزینة اضافی برای مؤسسه استاندارد و وزارت صنایع و تحمل بار مالی بر دوش دولت.
6ـ غیرمنطقی بودن تصویب این طرح در یک کمیسیون تخصصی به دلیل وجود مسائل مختلف در آن از جمله مالیات، محیط زیست، صادرات و غیره. 

ب ـ نظرات موافق
1ـ اصلاح سیستم‌های بانکی در زمینة گرفتن وام و ارائة وثیقه به بانک‌ها از سوی سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان.
2ـ ارائه جوایز صادرات به صادرکنندگان و سرمایه‌گذاران از سوی وزارت بازرگانی.
3ـ اصلاح تجمیع عوارض.
4ـ اصلاح مادة 27 قانون کار.
5ـ کمک به افزایش تولید و در نتیجه افزایش اشتغال.
6ـ افزایش انگیزه‌های صادرات غیرنفتی.
7ـ انجام کار کارشناسی دقیق بر روی طرح و کسب نظر اساتید دانشگاهی و صاحبنظران مسائل صنعتی و تولیدی و سرمایه‌گذاری. 


نظرات اعضای شورای نگهبان 

ـ بند (الف) مادة 1
الف ـ نظرات مخالف
با تغییر عبارت «محصولات نهایی» به عبارت مورد نظر، کالاهای غیرمصرفی از شمول دریافت عوارض مستثنی می‌شوند، بنابراین درآمدهای دولت را کاهش می‌دهد.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ بند (ب) مادة 1
الف ـ نظرات مخالف
به دلیل کاهش 3% به 2% موجب کاهش درآمدهای موجب شده در نتیجه مغایر اصل 75 است.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ بند (ج) مادة 1
الف ـ نظرات مخالف
1ـ از آنجا که قید «در فهرست بند (ه‍)» را حذف کرده و موجب کاستن از شمول دریافت عوارض می‌شود از درآمدهای دولت کاسته و بنابراین مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ بند (ه) مادة 1
الف ـ نظرات مخالف
1ـ در اینجا ذکر نشده است که این عوارض برای شهرداری‌ها اخذ می‌شود؛ چون عوارض توسط دولت هم اخذ می‌شود و در اینجا هم اشاره‌ای به تعلق این عوارض به شهرداری‌ها نشده است. بنابراین برای دولت است و باید به خزانه برود.
2ـ 50% عوارض متعلق به محیط زیست است و 50% دیگر توسط وزارت اقتصاد برای شهرداری‌ها اخذ می‌گردد که حداقل 50% مربوط به محیط زیست است و باید به خزانه برود؛ زیرا خرج دولت محسوب می‌شود.
3ـ دو اشکال دارد: اشکال اول باعث کاهش درآمد دولت شده و مغایر اصل 75 قانون اساسی است. اشکال دوم این است که مواردی توسط وزارت امور اقتصاد و دارایی مستقیماً به حساب شهرداری‌ها می‌رود یا در اختیار واحدهای صنعتی قرار می‌گیرد طبق اصل 53 ابتدا باید به خزانه واریز شوند. بنابراین با این اصل هم مغایر است؛ زیرا 50% آن توسط وزارت اقتصاد و دارایی دریافت می‌شود. بنابراین دریافت توسط دولت است و مستقیماً نمی‌تواند به شهرداری‌ها بدهد.
4ـ علاوه بر این سقف میزانی که به شهرداری‌ها پرداخت می‌شود باید مفهوم باشد تا در قالب عبارت «در حدود اعتبارات مصوب قرار گیرد» ولی در اینجا چنین چیزی ذکر نشده است.
ب ـ نظرات موافق
پنجاه درصد مربوط به حفاظت از محیط زیست را از واحد تولیدی دریافت نمی‌کنند، بلکه آن را مکلف می‌کنند که تحت نظارت محیط زیست صرف اقداماتی برای رفع آلایندگی نماید، بنابراین در تملک دولت قرار نمی‌گیرند که ضرورت داشته باشد که به خزانه واریز شود.
ـ مادة 2 و تبصرة 1 آن
الف ـ نظرات مخالف
چون دولت را مکلف به پرداخت مبلغی به منظور جبران بخشی از هزینه‌های صادراتی می‌کند و از این جهت متضمن بار مالی است و محل آن نیز مشخص نشده، مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ مادة 3
الف ـ نظرات مخالف
چون دولت را مکلف می‌کند که فاصلة میان سود پرداختی به سپرده گذاران و سود دریافتی از تسهیلات گیرندگان را به حداکثر 3% برساند، موجب کاهش درآمد دولت می‌گردد.
ب ـ نظرات موافق
در اینجا منظور متوسط سود دریافتی دولت از انواع تسهیلات اعطایی بانکی می‌باشد که درصدهای آن متفاوت است و معلوم نیست که الان فاصلة سود تسهیلات و سود پرداختی به سپرده‌گذاران بیش از 3% باشد که نتیجة آن کاهش درآمد دولت باشد.
ـ مادة 4
الف ـ نظرات مخالف
چون موجب افزایش سهم دولت در پرداخت حق بیمه می‌گردد و محل تأمین آن مشخص نشده، مغایر اصل 75 قانون اساسی می‌باشد.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ بند (الف) مادة 5
الف ـ نظرات مخالف
وزارت بهداشت با این موضوع مخالف است و مدعی است که مؤسسه استاندارد چنین ظرفیت و امکاناتی را ندارد. در حالی که وزارت بهداشت از قبل امکانات لازم را در این جهت ایجاد کرده بود. در حال حاضر با تصویب این قانون وضعیت نظارت و کنترل مواد غذایی دچار ابهام می‌شود.
ب ـ نظرات موافق
اینکه مؤسسة استاندارد باید چنین وظیفه‌ای را عهده‌دار شود یا وزارت بهداشت از امور اجرایی است و مغایرتی با قانون اساسی ندارد و چنانچه قانون وظیفه‌ای را بر عهدة هر طرف گذاشت مکلف است لوازم و امکانات آن را هم فراهم نماید.
ـ مادة 6
الف ـ نظرات مخالف
1ـ از آن جهت که با کاهش نرخ برق صنعتی موجب کاهش درآمد دولت می‌شود با اصل 75 قانون اساسی مغایرت دارد.
2ـ طبق اعلام وزیر نیرو به میزان پنج هزار میلیارد ریال درآمد دولت را کاهش می‌دهد و از این جهت موجب تشویق به افزایش مصرف در ساعات اوج مصرف می‌شود، با اهداف سند چشم‌انداز هم مغایرت دارد.
ب ـ نظرات موافق
صرف اینکه تصریح کند باید نرخ برق صنعتی کم شود، دلیل بر کاهش درآمد دولت، و مغایر در اصل هفتادوپنجم نمی‌شود؛ زیرا درآمد باید به گونه‌ای کم شود که دریافتی دولت، مذکور در بودجه سالانه را کم کند و کاهش نرخ برق صنعتی الزاماً منجر به این امر نمی‌شود.
ـ مادة 7
الف ـ نظرات مخالف
چون موجب کاهش درآمدهای دولت از محل فروش گاز به مراکز تولیدی و صنعتی می‌گردد، با اصل 75 مغایرت دارد. همچنین کاربرد کلمة «فوب (FOB)»، چون غیرفارسی است مغایر اصل 15 قانون اساسی می‌باشد.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ مادة 9
الف ـ نظرات مخالف
1ـ در این ماده اجازه داده شده که صرفاً با دریافت ضمانت‌نامه و تضمین، کالاها را ترخیص نمایند، این امر تضییع حقوق دولت است.
2ـ چون از حالت نقدی خارج می‌شود موجب کاهش درآمد دولت شده و مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
3ـ ذکر سفته در کنار سایر اسناد مالی، از آن جهت که فاقد پشتوانة لازم است و امکان عدم وصول آن وجود دارد اضرار به دولت است و خلاف شرع می‌باشد.
4ـ از آنجا که اجازه داده است سفته دریافت شود و امکان عدم وصول طلب دولت از طریق سفته مشکل‌تر است و می‌تواند اضرار اموال بیت‌المال شود، بنابراین خلاف شرع است.
ب ـ نظرات موافق
1ـ ذکر سفته از این جهت مانند سایر اوراق بهادار است و منظور استفادة از آن حتی در مواقعی که ممکن است منجر به عدم وصول طلب دولت شود، نمی‌باشد.
2ـ این سئوال که آیا مجلس به موجب قانون اساسی حق ندارد که اینچنین از مردم سلب آزادی کند؟، از این جهت مبهم است.
ـ بند (الف) مادة 10
الف ـ نظرات مخالف
از آنجا که برای بکارگیری کارگران، برای مدت حتی چهل روز کارفرما و کارگر را موظف به طی کردن یک سلسله مراحل اداری غیرضرور می‌کند، محل اشکال است.
ب ـ نظرات موافق
1ـ اولاً منظور منع افراد از بکارگیری کارگران برای مدت بیش از سی روز بدون قرارداد نیست؛ بلکه منظور این است که اگر قرار بر حمایت دولت باشد باید چنین قراردادی منعقد شود. یعنی به جهت اجرای مقررات قانون کار باید این کار صورت گیرد.
ثانیاً برای برقراری و ایجاد نظم و نسق و جلوگیری از شکل‌گیری ادعاهای غیرمنطقی، این کار ضرورت دارد.
2ـ از این تبصره الزام فهمیده می‌شود، بنابراین کارفرما و کارگر مکلفند قرارداد خود را کتبی کنند.
3ـ چنین الزامی به نظر می‌رسد اشکال نداشته باشد؛ اگر چه تحدید آزادی افراد محسوب می‌شود، اما در آن مصلحتی وجود دارد، بسیاری از قوانین اینگونه هستند که مجلس شورای اسلامی علی‌رغم تحدید برخی آزادی‌ها، وجود این محدودیت‌ها را به صلاح می‌داند؛ مانند الزام نصب اتیکت.
ـ تبصرة 4 مادة 8
الف ـ نظرات مخالف
از آنجا که حکم این تبصره در حال حاضر نسبت به کارگاه‌های وابسته به سازمان‌های دولتی اعمال نمی‌شود، اجرای آن بار مالی دارد و مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
ب ـ نظرات موافق
اعمال این تبصره موجب می‌شود که کلیة کارگران حتی آنهایی که به مدت دو ماه یا بیشتر قرارداد بسته‌اند نیز از مزایای پایان‌کار بهره‌مند شوند. این شامل کارگران دستگاه‌های دولتی هم می‌شود.
ـ بند (د) مادة 8
الف ـ نظرات مخالف
1ـ اگر اطلاق این بند شامل قراردادهایی که قبلاً بسته شده و در آن چنین شرطی وجود نداشته است بشود اشکال دارد. بر چه مبنایی می‌توان چنین قراردادهایی را فسخ نمود.
2ـ همانگونه که در قرارداد اجاره در صورتی که مستأجر از موضوع اجاره استفاده کند، صرفاً عدم استفاده مجوزی برای فسخ قرارداد نیست، در اینجا هم چنانچه مدت قرارداد کار به پایان نرسیده باشد علی‌رغم عدم نیاز کارخانه، کارفرما حق ندارد یک‌جانبه قرارداد را فسخ کند، صرف کاهش تولید و کاهش سود کارفرما شرعاً وجهی برای فسخ نمی‌باشد ولی برای قراردادهای آینده مشکل نیست. ولی اطلاقش اشکال دارد.
ب ـ نظرات موافق
1ـ این بند به کارفرمایانی که خط تولید آنها به دلایل مختلف کاهش پیدا کرده و دیگر نیازی به ادامة کار کارگران ندارند، کمک می‌کند که بتواند آنها را مرخص کند، از طرفی هم حقوق کارگر را به طور کامل پرداخت می‌کند، یعنی به ازاء هر سال خدمت یک ماه به او می‌پردازد (حق سنوات)؛ به این شکل هم کارفرما متضرر نمی‌شود و هم کارگر حق خود را دریافت می‌کند. اگر هم کارگر به کارفرما در این خصوص اعتراض داشت به هیأت‌های حل اختلاف رجوع می‌کند و آنها تصمیم می‌گیرند.
2ـ این بند جهت حمایت از تولید است؛ تا در صورتی که خط تولید عوض شود یا کارخانه به دلایلی نیازمند کارگران متخصص باشد بتواند با حفظ حقوق کارگران به کار آنها پایان دهد و افراد مورد نیاز را جایگزین کند تا از این طریق هزینة تولید آن پایین بیاید و امکان رشد و توسعة صنعتی فراهم آید، کارگرانی هم که بیکار می‌شوند بیمه بیکاری می‌گیرند.
ـ بند (ط) مادة 8
الف ـ نظرات مخالف
صرف مثبت بودن دو نوبت جواب آزمایش وجه شرعی برای خاتمة قرارداد محسوب نمی‌شود.
ب ـ نظرات موافق
نظر موافقی وجود نداشت.
ـ بند (د) مادة 8
الف ـ نظرات مخالف
در حقیقت چون هنوز طرح اجرا نشده است به غیر از 50% و بیشتری که به عنوان وثیقه آورده چیز دیگری وجود ندارد که آن را وثیقه قرار دهند. در واقع امر معدوم را وثیقه گرفتن مفهومی ندارد.
ب ـ نظرات موافق
1ـ این بند کمک می‌کند به اینکه اگر طرحی به میزان بیش از پنجاه درصد سرمایه‌گذاری وثیقه ارائه کند ضرورتی برای بررسی توجیه فنی و اقتصادی طرح نیست و با وثیقه گرفتن کل طرح می‌توان به آن تسهیلات داد.
2ـ اگر چه ذهناً به نظر می‌رسد امر عدمی را وثیقه گرفته‌اند، اما در واقع این وثیقه شامل 50% آورده متقاضی به همراه مجوز بهره‌برداری از زمین، ماشین‌آلات و خود پروانه طرح و مانند آن می‌باشد و بانک هم پروانه‌ها را طبق زمان‌بندی انجام می‌دهد. بنابراین در واقع امر عدمی نیست چنانچه بانک متوجه شود که متقاضی تسهیلات پرداخت نمی‌کند همه چیز را اعم از زمین و ... به دیگری واگذار می‌کند و خود سود آن را می‌برد؛ این امر مرسوم است.
ـ مادة 14
الف ـ نظرات مخالف
1ـ چون در قانون فعلی 90% دریافت تعرفه گمرکی ذکر شده بود و الان به 80% تبدیل شده است برای سال مالی فعلی بار مالی دارد و مغایر اصل 75 قانون اساسی است.
2ـ در اینجا گفته شده است که حتی اگر به میزان سال گذشته یا کمتر هم واردات صورت گیرد، تعرفه همان 80% خواهد بود. و الزام این قانون این است که دولت که تابه‌حال روی 90% حساب کرده است، الان 80% باید دریافت کند و این دریافت هم منوط به افزایش واردات نیست.
3ـ صرف‌نظر از بار مالی، ثبات بازرگانی خارجی و بازارها را از بین می‌برد و در عمده موجب تضییع حقوق مکتسبه برخی از تجّار و بازرگانان می‌شود.
ب ـ نظرات موافق
کاهش تعرفه، واردات هم افزایش می‌یابد، بنابراین عملاً 10% مابه‌التفاوت جبران می‌شود، بنابراین بار مالی پیدا نمی‌کند. و چون بار مالی امری خارجی است همین امر خارجی و واقعی باید اثبات شود. 


جمع‌بندی و نظریة نهایی شورای نگهبان

«طرح رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی» مصوب جلسه مورخ بیست‌وششم فروردین ماه یکهزاروسیصدوهشتادوشش مجلس شورای اسلامی در جلسة مورخ 12/2/1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا بشرح زیر اعلام می‌گردد:
1ـ بندهای (الف)، (ب) و (و) مادة(1)، مادة(2) و تبصرة (1) آن، مادة(4)، مادة(6)، مادة(7)، تبصرة(4) مادة(10) و بند (ج) مادة (13) چون دارای بار مالی است و طریق جبران آن نیز تعیین نشده مغایر اصل 75 قانون اساسی شناخته شد.
2ـ مادة(3) از آنجا که این ماده به امضاء رئیس‌جمهور و یا وزراء نمی‌رسد، مغایر اصول 57 و 60 قانون اساسی است.
3ـ در مادة(7) و تبصرة آن بکار بردن کلمة (FOB) مغایر اصل 15 قانون اساسی می‌باشد و لازم است به فارسی تبدیل گردد.
4ـ اطلاق مادة(9) نسبت به اخذ سفته به دلیل داشتن بار مالی مغایر اصل 75 قانون اساسی می‌باشد.
5ـ بندهای (ح) و (ط) از قسمت (د) تبصرة(4) مادة(10) خلاف موازین شرع تشخیص داده شد.
6ـ مادة(14) از این جهت که آیا شامل کسانی که قبل از این قانون بر مبنای تصمیم و ابلاغ دولت، گشایش اعتبار نموده‌اند و اجرای حکم این بند موجب ورود ضرر به آن می‌شود، مبهم است، پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.
تذکرات
1ـ تبصرة(5) جزء(الف) مادة(5)، اجرای قانون از ابتداء سال 1386 امکان‌پذیر نمی‌باشد.
2ـ عنوان بند (ه‍) تکرار شده است.
3ـ در بندهای (الف)، (ب) و (ج) مادة (12) استفاده از واژة «وام» صحیح نمی‌باشد.